民事检察建议的合理边界探析——以重庆地区检察院调研为样本

民事检察建议的合理边界探析
——以重庆地区检察院调研为样本

何雨蔚

(西南政法大学， 四川成都401120)

【摘要】综观重庆市39个区县，各检察院所制发的民事检察建议总体情况良好。然而，在实践中诸如检察建议的监督范围过窄、检察建议类型分布不均以及检察建议的落实不到位等问题仍然存在。事实上，这与检察建议并不明晰的边界密切相关，而这正是由相关立法的缺失、考评制度的设置以及检察建议的质量等因素的共同作用所致。要充分发挥民事检察建议的应有功能，关键在于对检察建议的权力边界进行明确。

【关键词】民事检察建议；合理边界；权力范围

【收稿日期】2014-11-25

【作者简介】何雨蔚(1991—)，女，四川广安人，西南政治大学民事诉讼法专业在读研究生。

【基金项目】本文系2013年西南政法大学研究生科研创新计划资助项目，项目编号：2013XZYJS222。

【中图分类号】D925.1【文献标识码】A

民事检察建议具有高效性与灵活性，对法律监督体系的构建与完善具有重要意义，在民事法律监督理念的转型上作用也日益突出。然而，我国目前民事检察建议在适用上虽然总体情况较好，但在实践中仍然存在不少问题。

1民事检察建议的运行现状与问题

检察建议作为检察机关加强法律监督工作的重要方式和手段，对完善法律监督体系意义重大。因此，为比较分析2012年新修的《中华人民共和国民事诉讼法》(以下简称《民诉法》)颁布前后检察建议工作的具体实施情况，检验其是否对提升办案效果、规范和加强检察建议工作起到了促进作用，现将整个重庆市39个区县2011-2014年9月以来民事检察建议的具体情况作如下分析：

1.1重庆市民事检察建议的基本情况

如表一所示，就重庆市民事检察建议的制发量而言，2011年和2012年均比较稳定，由于新法实施等因素的影响，2013年的检察建议在数量上提高了近一倍，然而，在新法的热度过后，2014年的检察建议在数量却有了明显下降。

表一

就民事检察建议的类型而言，2013年一改前两年再审检察建议与改进工作建议的单调类型，检察机关开拓性地制发了民事审判违法情形建议、民事执行监督建议以及加强社会管理建议等新类型的检察建议。

就民事检察建议的采纳率而言，综观四年来民事检察建议的制发情况，不难发现在重庆市民事检察建议的采纳率较高，在发出的3493份检察建议中，被采纳的有3180份，采纳率高达91.04%。然而，我们不能以偏概全地仅以制发量、建议的类型与采纳率考察民事检察建议工作，应当全面认识检察建议的实际情况。

1.2重庆市民事检察建议的现实问题

通过对重庆各区县四年数据进行的系统分析，不难发现以下问题：

1.2.1检察建议的监督范围过于狭窄，检察监督权常受到限制

如表二所示，就2013年新法实施后的检察建议监督范围而言，主要集中于传统的再审检察建议以及新型的民事审判违法情形建议、民事执行监督建议以及加强社会管理建议等检察建议。

表二

然而，即便加入了新的类型，实质上也不能完全覆盖民事检察建议所应有的监督范围，这也就导致检察监督权受到不必要的限制①。不难发现，目前法律赋予检察机关行使民事检察监督权的力度较要求而言是远远不够的：现行的规定将监督权限定在较窄的范围，法律仅对再审检察建议以及针对其他程序中的违法行为提出的检察建议作出了较为笼统的规定，至于司法实践中的其他诸多领域并未涉及。

1.2.2改进工作建议占较大比重，检察建议类型分布不均衡

作为法律监督手段之一的民事检察建议，其工作重心无疑应落在诉讼监督类的检察建议②。然而，如表三、表四所示，在重庆市恰恰是改进工作建议占据着较大比重：2011年民事行政检察部门发出改进工作建议所占比例为80.6%，2012年的比例也高达76.4%。

表三　　　　　表四

实践中，一些人认为，应当将重点发挥检察建议的服务职能作为民事检察建议的发展方向，而对检察建议的法律监督职能则应作相应的弱化③。但事实上，检察建议对诉讼的“柔性监督”有着独到的优势和对法律监督功能的“补强作用”，将会在一些刚性监督手段无法作为的领域产生积极效果。在诉讼监督领域妥善地使用检察建议将达到很好的法律效果。

1.2.3检察建议书反馈情况良好，但部分建议难以落实

正如表一所示，虽然重庆市的民事检察建议拥有较高的采纳率，但我们不能忽视：仍然有约10%的检察建议无法落实。

究其原因，还在于一方面个别建议主体忽略了制发民事检察建议的初衷，存在为求完成考核指标而采取滥发、重发等手段，以较低质量的检察建议在数量上取胜，达到超额完成指标的效果④。另一方面，被建议对象在一定程度上也存在着敷衍应付的现象。个别单位对民事检察建议并不重视，回复不主动，或者进行应付式回复，实际上具体措施的落实并不乐观。

2民事检察建议现实问题的原因分析

在司法实践中，之所以无法完全达到基于立法本意的监督效果，最根本的原因还在于我国民事检察建议模糊的权利边界，具体表现为：

2.1相关立法的缺失

我国民事检察建议权利边界不明确，其根源就在于我国相关立法的缺失，现有的法律监督范围难以进行全面覆盖，这直接限制了检察监督权⑤。目前，检察机关以检察建议的形式行使法律监督权的法律依据还停留在法律法规的原则性规定上。可惜的是，新《民诉法》的修订也并未细化民事检察建议的具体操作。根据法无明确授权即不可为这一基本原则，公权部门只能依据法律的明确规定行使自己的权力——因法律上的规定模糊而为自己滥设权力的行为是必须坚决杜绝的⑥。因此，立法的模糊性不但不会扩大检察监督权，反而会成为检察机关法律监督权的绊脚石。

2.2考评制度设置上的欠合理

民事检察建议权利边界的模糊性，还体现在其对设置考评制度的影响上，片面追求考核评分的现象层出不穷，这直接导致检察建议类型的不平衡——诉讼监督类检察建议仅占较小比例。

检察建议作为检察机关实现法律监督权的重要方式和手段，当然应当将其作为考核检察机关法律监督工作实效的重要指标。但基于种种原因，对检察建议制度的价值取向和评价机制根本无法进行统一的规定，各地对检察建议的考核标准更是五花八门，难免出现许多并不科学的考核方法，出于功利性的考虑，许多干警会偏向于风险较小且操作简便的改进工作建议，这势必会对检察建议整体功能的发挥造成严重的不利影响⑦。

2.3建议书质量的参差不齐

模糊的权利边界影响民事检察建议的另一个方面便反映在建议书的质量上。具体表现在：

一是，它直接影响了干警内部对民事检察建议的重视程度。民行科的人员配置远低于其他科室，而面对当前案多人少的难题，干警往往选择将更多的精力放在处理具体民事案件上。二是，影响了干警们深入调研、透彻分析问题的积极性。很多时候，由于权利边界并不明确，无法进行深入调研，缺乏有力的第一手资料，从而对于问题的关键也往往难以把握，只能粗浅地就事论事，更不用说能提出极具针对性的对策及有效的措施，被建议单位当然不可能就一份缺乏实质性内容的检察建议真正引起重视⑧。

3民事检察建议的合理边界

民事检察建议在司法监督领域发挥着日臻重要的作用，然而我国的民事检察建议制度仍然存在着诸多不合理之处。要解决这些问题，归根结底还在于就权力范围进行明确。

3.1民事检察建议现行规定的具体化

我国的现行法律法规对民事检察建议虽已作出了相应的规定，但其规定还有待细化。以现有的民事检察建议的监督对象为区分，我们可以将诉讼类民事检察建议划分为再审检察建议、执行违法检察建议以及诉讼制度违法检察建议。本着制约性、谦抑性等原则，我们可以充分利用检察建议的类型分类，实现对不同适用范围的有效控制⑨。

3.1.1民事再审检察建议的适用范围

目前，检察机关制发再审检察建议已积累了丰富的工作经验，若在此基础上对再审检察建议作具体化规定，那么将有助于提升制发建议的理性依据及具体建议的质量。结合新《民诉法》对于再审条件的规定，可将再审检察建议的范围具体化：

3.1.1.1证据问题：人民检察院若发现有关审判的关键性证据存在问题，有权向原审法院制发检察建议；

3.1.1.2法律适用问题：人民检察院对于原判决、裁定在适用法律上存在问题，足以影响裁判结果的情况，有权向原审法院制发检察建议；

3.1.1.3违法情形问题：人民检察院对于原审法院在审判过程中存在违反法律规定的行为，有权向原审法院制发检察建议；

3.1.1.4其他情形。

3.1.2民事执行检察建议的适用范围

对于执行的监督是确保国家权力依法运行的重要保障，法院的内部监督固然重要，来自其他主体外部监督的作用亦是不容忽视。要通过外部监督进行权利制衡，则可将民事执行检察建议的监督范围具体化：

3.1.2.1执行文书问题：人民检察院对于因生效法律文书的不当或错误而影响民事执行的，有权向人民法院制发检察建议；

3.1.2.2执行行为问题：人民检察院对于民事执行机关的不当民事执行行为，导致损害执行当事人合法权益的，有权向人民法院制发检察建议；

3.1.2.3特殊情形问题：人民检察院对于可能存在关键性的错误或者不当，或者法院执行后可能导致执行回转等情况，有权向人民法院制发检察建议。

3.1.3民事诉讼制度违法检察建议的适用范围

实践中往往对于实体问题额监督较为重视，然而要做到全面的司法公正，必须加强对于诉讼程序性事项的监督⑩，可将民事诉讼制度违法检察建议的监督范围具体化：

3.1.3.1管辖问题：人民检察院对于人民法院在审理案件过程中存在违反管辖的行为时，有权向人民法院制发检察建议；

3.1.3.2保全问题：人民检察院对于确有错误的诉前财产保全裁定，有权向人民法院制发检察建议；

3.1.3.3特别程序问题：人民检察院对于适用特别程序审理案件作出的判决、裁定存在问题确有必要改正的，有权向人民法院制发检察建议。

3.2民事检察建议监督范围的适度扩大

由于目前民事检察建议的监督范围并不全面，这对检察监督权构成了极大的限制，引起了检察监督权的重大缺失。因此，对于民事检察建议的合理边界，可以在现有法律规定的基础上作出如下扩张：

3.2.1针对审判机关不健全的制度漏洞提出整改建议

由于自身以及时代的局限性，人们所制定的制度不可避免地存在漏洞。而这样的制度极有可能损害司法的权威性与公正性，必须及时修正。身为制度的执行者，审判机关发现自身制度漏洞的可能性要远低于检察机关，所以此处外部监督更为有效。况且，作为法定的监督主体，检察机关当然地享有对审判机关不健全的制度漏洞提出整改意见的权力。与此同时，民事检察建议作为一种柔性监督，既不会因监督方式过于强硬而有损审判机关的权威，还可通过检察建议的制发与回复等程序加深法检系统的内部交流。

3.2.2针对审判程序外活动提出建议

审判程序外活动主要是指庭审活动、违法执行行为以外的活动。而检察建议的监督范围则可针对审判程序外的违法活动，此处的“违法”泛指审判人员违反法院组织法、程序法、实体法、司法解释及法院内部法规。实际上，若缺少有效的监督，对于审判程序外的活动的监督权将处于真空地带，相关人员将因为监督的缺失而肆无忌惮，这显然不利于对相关人员的约束，也将对司法的权威性造成巨大影响。因此，应当肯定民事检察建议在这一领域的监督权，充分发挥检察机关的监督职能。

3.2.3针对其他单位或人员的检察建议

这里的其他单位是指法院以外的单位，而其他人员则是指审判人员以外的人。人民检察院行使司法监督权时，若仅仅将眼光局限于人民法院，那么其进行司法监督的初衷将很有可能无法完全实现。实际上，检察机关在受理各类申诉案件时，往往或多或少地会发现相关单位或个人有违反法律规定、可能影响人民法院公正审理的行为。那么对于这种情况，若不向该单位或个人提出检察建议令其限期整改，无疑将浪费大量司法资源，检察机关也难免面临有口难言的尴尬处境。相反，若赋予检察机关对其他单位或人员提出民事检察建议的权利，在向被建议对象提出检察建议的同时将相关情况告知人民法院，这不但有利于加强检察机关的监督力度，还能在一定程度上提高审判机关的效率，对于促进司法公正、效率的发展作用不容小觑。

结语

近年来，民事检察建议在及时纠正违法、维护社会稳定、促进经济发展和保护当事人合法权益方面，发挥着积极作用。它不仅符合我国的具体国情，也是我国司法实践中进行法律监督的必然要求。然而目前的民事检察建议工作基于模糊的权力边界仍存在诸多的不足，作为民事抗诉方式的补充，对于该工作的完善将会是一项系统而复杂的工程。倘若对检察建议权在立法上作进一步的完善和规范，完成对检察建议工作考评标准的优化，同时控制民事检察建议的质量，必定能更加充分地发挥检察机关的法律监督职能，翻开民事行政检察工作的新篇章。

【注释】

① 张卫平.新民事诉讼法专题讲座[M].北京：中国法制出版社，2012:18-25.

② 姜伟，杨隽.检察建议法制化的历史、现实和比较[J].政治与法律，2010(10):98-105.

③ 韩静茹.民事检察制度的体系化革新[J].国家检察官学院学报，2013(3):63-72.

⑤ 王燕，李莹.海检院检察建议工作调查报告[J].国家检察官学院学报，2009(1):61-65.

⑥ 吴小英.论民事案件诉中监督的方式[J].政治与法律，2009(6):9-15.

⑦ 张志平，郭宗才，葛飞鹰.民事执行检察监督的制度设计[J].政治与法律，2009(2):148-153.

⑨ 朱孝清.中国检察若干问题研究[M].北京：中国检察出版社，2008:451-472.

⑨ 王斌.检察建议研究[J].中国刑事法杂志，2009(11):93-96.

⑩ 熊跃敏.承继与超越:新民事诉讼法检察监督制度解读[J].国家检察官学院学报，2013(2):7-14.

(责任编辑金瑛)