中国共产党关于城市旧警察系统的接管与治理探析

孙静

[摘要]在城市旧政权过渡之后，中国共产党建立、完善了新的城市安全保卫系统，并通过这一系统开始了新的城市改造。这一卓著的成就源于中国共产党早已形成的明确而清晰的公安工作指导思想：对国民党警察有效的争取，解放前周密谨慎的接管准备，以及接管后迅速且有针对性的治理、改造。

[关键词]中国共产党；城市警察；接管；治理

[中图分类号]D619 [文献标识码]A [文章编号]1671-5918（2015）20-0093-02

基于不同视角，学界对“警察”多有讨论，如“警察是由政治过程所制造并赖以维系的组织。”“警察是国家独拥合法暴力的看护者，警察是国家的仆人。”还有学者认为“警察内涵的动态理解是指特定的国家机关或力量维持秩序和治安的过程和行为，这既包括警察在特定时间、特定场合用特定手段维护国家安全、保证国家意志的实现，也包括警察这一组织依照法律授予的权力制止、预防公民个体的违法犯罪行为，避免和阻止个体公民对他人权利的侵夺和妨害等。警察内涵的静态理解是指警察是维护社会秩序和治安的组织和个体的总称。”尽管对“警察”的界定有所不同，但必须承认，在巩固统治阶级政权、维护社会稳定中，警察起着无以替代的重要作用。

新中国建立初期，中国共产党很快就建立、完善了城市安全保卫系统，并通过这一系统开始了新的城市改造。“对照国民党时期警务改革的不成功和市政管理的混乱状态，使人不免惊叹中国共产党当年的伟大壮举。”中国共产党的安全保卫政策，以及对建设新警察的设想与努力，都为共产党的成功提供了注脚。从中国共产党建政前后关于城市警察、警务的方针与举措来看，经历了渗透、接管、治理与改造三个阶段。

一、中国共产党对国民党警察系统力量的渗透

1931年，中国共产党成立了国家政治保卫局。1941年后，又颁发了《公安局组织纲要》，要求各个革命根据地普遍建立公安机关，保卫抗日民主政权，保障一切公民的民主权利，保障各抗日党派合法民主自由，镇压敌特汉奸，维护社会安宁，巩固抗日革命根据地。同时，党的力量在20世纪30年代末逐渐渗入国民党城市警察系统。这一极具战略眼光的指导思想和举措为中共后来与国民党争取对城市警察的控制权奠定了基础。

在近代社会转型中，警察尽管逐渐摆脱了传统衙役、捕快的旧身影，但固有观念仍使社会对警察存有“贱业”的偏见，尤其不属国家公务人员的长警阶层，其政治、经济、社会地位都十分低下，这使得他们对改变现状有着程度不同的要求。由于大多数都是工农与城市小市民出身，共同的阶级属性使他们在今后转变为中国共产党的革命同志成为可能，同时，中共地下党组织也最大限度地争取了警察中对共产党有好感的人。

巧妙利用各种社会事件争取、转化国民党警察人员，是中国共产党开展警察转化工作的一个重要思想。上海“金都惨案”集中暴露了国民党时期一直存在却未得到有效解决的军警矛盾冲突。作为一场典型的国民党宪兵与民政警察的对峙案件，虽然当局承诺严惩罪犯，但“若经验可以作为向导的话，那么市政警察的胜利必将是短暂的，因为一旦涉及到与民事当局冲突，蒋介石历来是给他的宪兵撑腰的。”在该事件中，上海警察局中共地下党委抓住警察的情感与社会公众的态度，团结了大多数警察，并使共产党发展警察党员的速度在此后得以加速。在其他城市中，中共各地下党委也充分利用了各种不同的社会事件，积极对国民党警察，尤其是中下级警察给予同情之理解，并适时施以政治、思想、经济上的支持与帮助。

通过以上工作，中国共产党的力量在国民政府警察系统得以成功渗透，尤其是在城市警察机构中具有了相当的组织基础，为后来顺利接管城市政权奠定了基石。

二、中国共产党对城市警察系统的接管

中国共产党在建立革命根据地初期，在各级革命委员会或苏维埃政府之下渐次建立了安全保卫机构，提出在安全保卫机构中要保证党的绝对领导。1945年，随着从农村到城市的战略转移，中共中央也开始了对警政工作的新思索。由于“城市是国民党当局法律体系的堡垒，法庭和警察部队在城市里的机构根深蒂固，还有各行业和各利益团体”，所以，如何实现城市的平稳过渡是胜利到来之时迫切需要解决的现实问题。一方面，中国共产党开办了自己的警官学校，培养警察人才以便接管城市警察机构。另一方面，早在抗战结束后不久，中国共产党就提出了区别对待国民党及其军警宪特人员的思想，1947年，毛泽东更明确提出“首恶者必办，胁从者不问，立功者受奖”的区别对待方针，对于争取国民党警察人员有着重要与深远意义。

根据这一方针，中国共产党加快了感召、策反国民党警察人员的工作步伐，并取得了极大成功。如武汉解放前夕，未随国民党撤退的湖北省会警察局和汉口市警察局都担负起了维护治安的职责。这支被争取过来的警察力量，“对地下治安莫不尽力为之，故成绩斐然，深得社会好评”，“在5月15日真空时期，原国民党警察系统成为一支不可或缺的力量”。

三、中国共产党对城市警察的治理与改造

新生的共产党政权在“建立自己机构的同时面对了许多问题，但任何一个问题都没有公安那么重要。”就当时实际情况来看，警察大多由南下干部和转业军人及工人充任，这些新警察普遍对公安业务不熟悉。同时，共产党虽然对原国民党警察机构和大部分警察人员都一并予以了接管，但这些留用人员的思想政治素质亟须加强。概言之，包括旧警察人员在内的安全保卫机关在很大层面上还难以完全胜任复杂的历史任务。因此，中国共产党在建政初期，适时提出了改造、治理的思想，并围绕这一中心问题开展了相关整治。

（一）摧毁旧警察机构，建立新的人民公安机关

早在大革命时期，中国共产党就在中央特科和中央苏区的政治保卫局基础上，逐渐形成了“对以后人民公安事业有基础意义的保卫工作的队伍、领导、体制以及斗争策略和原则。”1949年毛泽东《论人民民主专政》一文指出“我们现在的任务是要强化人民的国家机器，这主要是指人民的军队、人民的警察和人民的法庭，借以巩固国防和保护人民利益”，“军队、警察、法庭等项国家机器，是阶级压迫阶级的工具。对于敌对的阶级，它是压迫的工具，它是暴力”。对公安工作性质作了明确的论述。endprint

1949年11月，中央人民政府公安部正式成立，各大行政区和各省、自治区、直辖市，也相继建立了各级人民公安机关。至此，“新中国全国统一的既有中央集权又有地方分散的公安领导体制，即‘统一领导、分级负责、条块结合、以块为主的公安体制已经建立。”此外，将治安机构名称定为“公安局”，一方面与国民党治安机构——警察局在称谓上进行区别，以体现翻开历史新画卷的中国共产党政权的建立，另一更重要的方面则在于“人民公安”这一表达，使中国共产党“维持国家和社会秩序的力量更充分的体现其人民性、公众性和民主性的特征。”成为依照国家法律，预防、打击反革命和其他刑事犯罪活动，进行治安行政管理，维护公共秩序和社会治安，保护公共财产，保护公民的合法权益，保卫国家安全，保卫社会主义制度，保障社会主义现代化建设顺利进行的人民民主专政的重要工具。

（二）改造国民党旧警察思想，转变工作作风

虽然大多数旧警察已转变为“人民公安”，但思想与行为还有比较明显的旧时代烙印。中国共产党通过宣讲党的政策，敦促这一个群体改造世界观，并对因为政治原因的少部分旧警察人员予以了清除。

公安机关和警察人员开始了在中国共产党领导下的有关工作作风、工作方法方面的改造。一些违反政策、规章的行为、过去强横的工作作风以及简单粗暴的工作方法被一一纠正，一些警察为自己的不当言行进行公开书面道歉，另一些警察因渎职或难以适应新政策被建议改变职业。经过集中改造，中国共产党领导下的公安机关开始转化为真正的“人民公安”。

从国民党旧政权手中接管、治理城市，并在很短时间内迅速解决了以往城市中的各种问题，是中国共产党又一次革命的胜利。在讨论这个伟大成就的时候，当然要归因于中国共产党在新民主主义革命时期的各种经验，如对基层的组织、对民众的动员、坚持党对公安的领导及政治建警等。同时，对国民党警察系统的成功接管与治理，无疑为上述成功提供了强大的保障。对国民党警察秘密而有效的争取，解放前周密谨慎的接管准备，以及接管后迅速且有针对性的治理、改造，这一破旧和立新同时进行的过程，说明了中国共产党对这一工作重要性的深刻认识和行政工作的充分程度，也充分证明了中国共产党在安全工作领域中的高瞻远瞩。在明确和清晰的公安工作指导思想下，建立人民民主专政下的新的人民公安机关，对于巩固中国共产党新生政权，起到了重要作用。

（责任编辑：桂杉杉）endprint