山东省义务教育均衡发展的问题及对策研究*

●曾继耘 高宁波 许爱红

山东省义务教育均衡发展的问题及对策研究*

●曾继耘 高宁波 许爱红

近年来山东省义务教育均衡发展取得了显著成效，但仍存在着按时完成率不足、教育经费投入不均衡、学校设施设备配备不均衡、师资水平不均衡等问题。究其原因，主要有经济发展的市际差异、城乡二元结构、效率优先的教育政策等。建立和完善教育经费专项财政转移支付机制，设立“教育优先区”，建设“新优质学校”，建立校长、教师合理流动机制，构建信息化教育联盟，适度提高评估标准，建立预警机制等，是进一步促进山东省义务教育均衡发展的基本策略。

山东省；义务教育；教育均衡发展

义务教育均衡发展是指在教育公平理念指导下，区域间义务教育在教育起点、教育过程、教育结果各方面协调、稳定、有序地发展。它不仅体现在静态的发展结果上，更体现在动态的发展过程之中。

2000年，山东省完成了国家的“两基”验收，基本解决了“有学上”的问题。2010年底，山东省发布《山东省中长期教育改革和发展规划纲要（2011-2020年）》，[1]明确提出要推进山东省义务教育均衡发展。四年多来，山东省义务教育向着均衡发展的目标不断前行，尤其在政府教育投入和各项重大计划的启动方面取得了实质性的进展。但是，义务教育发展依然存在着按时完成率不足、教育经费投入不均衡、学校设施设备配备不均衡、师资水平不均衡等问题，需要深入地从经济社会等方面分析其成因，并在此基础上提出切实可行的政策建议。

一、山东省义务教育均衡发展存在的问题

2013年11月14日至20日，国家教育督导检查组对山东省义务教育均衡发展情况进行了督导检查。此次检查对象为申报的21个县，全面检查了这些学校的办学基本标准达标情况、义务教育校际间均衡情况、县级政府推动义务教育均衡发展工作情况，形成了“山东省21个县义务教育学校办学基本标准达标情况表”、“山东省21个县义务教育学校校际差异系数表”和“山东省21个县级人民政府推进义务教育均衡发展工作得分汇总表”三个数据统计表格。[2]通过分析这些指标、数据，可以看出山东省义务教育均衡发展中存在的问题。

（一）按时完成率不足

根据山东省规定的申报条件，县域学校只有达到山东省制定的义务教育学校办学条件基本要求的8项指标中的6项及以上指标，且县域所有义务教育学校达到省定办学基本要求，才具备申报“义务教育发展基本均衡县”资格。

截止到2013年11月左右，山东省共有21个县达到县域义务教育均衡，完成率仅为15%。而根据山东省与教育部签署的义务教育均衡发展备忘录，截止2012年底，全省140个县（市、区）中应有70个县（市、区）实现义务教育基本均衡发展，完成率达到50%。但目前超过了大约一年时间，与目标还相差49个县（市、区），按时完成率严重不足。照此进度，要完成“2015年底全省140个县（市、区）全部实现县域义务教育基本均衡发展”[3]目标，还需付出更多的努力。

（二）教育经费投入不均衡

国家教育督导组从入学机会、保障机制、教师队伍、质量与管理四个方面20项指标对21个县的县政府推动义务教育均衡发展工作进行评分，评分结果显示，21个县在有关政策制定、机制建设、规定执行等15项指标得分方面基本都是满分，并没有明显的差异。而在涉及到教育经费的5项指标得分方面，则出现了明显的不均衡。

表1 涉及教育经费的5个指标[4]

表2 21个县在涉及教育经费的5个指标上的得分情况[5]

结合表1、表2可以看出，21个县中，只有两个县得到了满分，说明19个县在教育经费投入上都存在着不同程度的不足；得到27分满分的济南市市中区、诸城市、荣成市与得分最低的青岛市市南区、淄博市临淄区整整相差了6分；21个县在5项指标中差异最大的当属“近三年从国有土地出让收益中计提10%教育资金并足额安排用于教育，近三年从地方分成的彩票公益金中安排一定比例用于教育”，青岛市崂山区的得分为0分，乳山市仅有0.2分，淄博市临淄区也只有1.2分。

（三）学校设施设备配备不均衡

表3 山东省21个县小学义务教育学校办学基本标准达标率(单位：%)[6]

分析表3可以看出，小学方面，21个县的小学在“多媒体设备数量”、“学生用计算机台数”、“专任教师师机比”这三项指标上基本100%达标，但其中寿光市、高密市在“学生用计算机台数”一项达标率较低，寿光市达标率只有75.99%，高密市也只有86.09%。在“生均校舍建筑面积”一项，各县达标率差异较大，只有青岛市崂山区和乳山县2个县达到了100%，而达标率在80%以下的就有9个县，其中莱州市只有53.06%。在“运动场地”一项，各县间差异不大，但有个别县的达标率明显偏低，青岛市市南区达标率只有57.69%，烟台市莱山区也只有65.00%。在“生均图书册数”一项，有14个县达标率达到了90%以上，有7个县在90%以下，最低的是济南市历下区，只有61.76%。

通过表4可以看出，初中方面，21个县的初中在“多媒体设备数量”、“学生用计算机台数”、“专任教师师机比”这三项指标上基本100%达标。在“生均校舍建设面积”一项，21个县中只有7个县的达标率达到100%，9个县的达标率在90%-99%之间，3个县在80%-89%之间，还有2个县在70%-79%之间，达标率最低的是济南市市中区，只有73.33%。在“运动场地”一项，达标率都较高，有15个县达到了100%，但青岛市市北区达标率过于偏低，只有62.50%。在“生均图书册数”一项，各县之间差距较大，有10个县达到了100%，但也有3个县在80%以下，最低的只有30.77%，达标率严重不足。

（四）师资水平不均衡

分析表5可知，21个县中小学师生比达标率都较高，但小学方面有5个县达标率在90%以下，最低的是烟台市莱山区的75.00%；初中方面有5个县达标率在90%以下，最低的是青岛市市南区的75.00%。而在“中级以上专业技术职务教师比例”一项，各县间达标率则有了明显的差异。小学方面，青岛市崂山区的达标率为100%，而同在一市的李沧区达标率只有37.04%，有7个县的达标率不足70.00%，5个县的达标率在80.00%-90.00%，9个县的达标率在90.00%以上。初中方面，章丘市、青岛市李沧区、宁阳县3个县的达标率都只在50.00%-60.00%之间。

表4 山东省21个县初中义务教育学校办学基本标准达标率(单位：%)[7]

表5 山东省21个县小学、初中教师指标达标率(单位：%)[8]

二、山东省义务教育失衡原因探究

（一）各市经济发展水平差异的制约

教育的发展，最终是由社会经济和物质生产力决定的。有学者根据我国社会发展水平综合评价指标体系中的经济领域指标，对山东省17个市的经济状况进行因子分析，根据最后的综合得分，将山东省17个市按照经济发展水平分为三组，如表6：

表6 经济发展水平分组[9]

同时，又根据我国社会发展水平的综合评价指标体系中的教育领域指标以及统计年鉴中提供的教育指标，对山东省17市教育状况进行因子分析，根据最后的综合得分，将山东省17个市按照教育发展水平分为三组，如表7：

表7 教育发展水平分组[10]

对比表6和表7，可以看出，经济发展水平较高的市，教育发展水平也较高，反之亦然。可见，教育发展水平与经济发展具有很强的正相关性，一个地区经济的进步能在很大程度上促进当地教育文化的繁荣。

（二）城乡二元结构的制约

城乡义务教育不均衡的深层原因是我国根深蒂固的城乡二元经济体制。受户籍制度的影响，农村户口难以享受城市的教育资源；受城市优势资源的吸引，农村优质学生向城市流动，农村优秀师资力量向城市流动；城乡二元体制在教育领域构成了一个有利于城市人口受教育的不均衡状态。

（三）“教育效率优先”政策的影响

教育政策是教育思想、教育理念的具体实施形式。教育政策的偏差以及整体向优倾斜的价值取向，会加剧现实中的教育发展不平衡。具体表现为教育政策的城市取向，以及重点学校取向。由于我国长期高度集中的计划经济体制，形成了忽视区域差异和城乡差异的“城市中心”价值取向。体现在教育领域，教育政策的制定忽视了城市与农村在教育环境、教育资源方面的巨大差别，优先满足城市的教育需求，导致了城乡义务教育非均衡。重点中小学政策的实质是将有限的教育资源集中给少数学校的少数“精英”使用，重点中小学无论在办学水平、生源、师资，还是教学质量上都要比普通中小学更具优势，最终造成了当今社会严重的“择校”问题。

三、促进山东省义务教育均衡发展的对策建议

山东省推进义务教育均衡发展，现阶段的重点应该是通过调整相关政策和均衡配置教育资源，实现教育条件和教育机会的均等。

（一）完善教育经费专项财政转移支付机制

财政转移支付是以各级政府间的财政能力差异为基础，以实现各地公共服务水平的均衡化为主旨，而实行的一种财政资金转移或财政平衡制度。为了保证农村地区和贫困地区的教育经费投入，山东省应完善政府分级分担的财政转移支付制度。首先，应测算出全省义务教育“最低保障线”；其次，以县为单位，按“因素法”测算出各县义务教育经费的标准需求和标准供给能力，筛选出有经费缺口的县（市、区）；再次，按“因素法”测算出各级政府的负担能力，其经费缺口由上级财政通过逐级（市、省）转移支付填平补齐。在确定各级政府的财政负担责任后，每一级政府都必须把自己应该负担的农村和贫困地区义务教育经费列入本级财政支出专项预算中，以确保经费到位。

（二）设立“教育优先区”

“教育优先区”是指被政府列为物质或经济相对贫乏和落后，需优先予以改善，以利于教育机会均等的地区。[11]这一战略的主要目的是为了重点扶持贫困落后地区的教育事业，以“补弱”的策略缩小地区间教育差异。

依照此战略，山东省可以制定严格的“教育优先区”筛选指标，由政府专门机构进行严格的评估和筛选，将符合标准的地区列为“教育优先区”。政策实施前应先选定试点地区，进行综合考察，充分论证指标内容及标准等，在此基础上制定试点实施方案。经过1-2年对试点地区的实验总结，仔细分析和研究试点中出现的困难与问题，进一步修改研究方案，为今后的政策实施提供参照。在实施过程中，要优先保证教育优先区的经费投入、硬件设施和师资配备。另外，还要根据教育优先区的实际发展情况，适时地调整和修正指标，保证教育优先区计划的有效实施。并且，每年要进行一次省级测评，剔除不达标的地区或学校，新选符合标准的地区或学校，在动态发展中促进全省义务教育均衡。

（三）建设“新优质学校”

当前，山东省义务教育发展中最突出的问题，是人民群众对优质教育的迫切需求与优质教育资源供给无法满足需求的矛盾，目前热议的“择校热”问题，就是这一问题的集中体现。而解决这一矛盾只能是加快扩充优质教育资源，实现优质教育资源的普及化。

秉承这一教育理念，全省可参考上海市打造“新优质学校”的做法。近年来，上海市为推进义务教育均衡优质和内涵发展，集中推出了以普陀区洵阳路小学为代表的65所“新优质学校”。“新”主要体现在教育观念更新；“优”体现在科学的评价方式；“质”主要指每一所学校都富有特色。这类学校的最重要特质为：不挑生源，不比拼资源，不一味追求分数排名。将办学重点放在创建品牌和特色上，努力落实上海市“办好家门口每一所学校”的理念。[12]

（四）建立校长、教师合理流动机制

全省义务教育之间的非均衡，除硬件设施间的非均衡外，主要是师资队伍水平的非均衡。

第一，探索校长定期轮岗制度。实行校长竞岗制，促进校长间的良性竞争；实行校长责任制，赋予校长充分依法自主治校的权力。对校长进行有效调控，统一调配，定期轮换，促进优秀校长推广先进的教育管理理念和经验，同时使薄弱学校校长在实践中迅速提高。从实际出发，改善对校长工作的评估体系，在全省范围内大力开展“齐鲁名校长”评选活动，让更多的在薄弱学校做出实绩、敢于创新、敢于突破的校长有机会成为“齐鲁名校长”。

第二，实行骨干教师定期轮岗制度。建立义务教育阶段的骨干教师定期轮换制度，既包括城乡间的轮换，也包括不同学校间的轮换。对骨干教师进行统筹调配，实行按一定比例和年限轮岗的制度。从城镇到农村学校轮岗的教师，给予一定的专项津贴，在同等条件下有优先评聘教师职务的资格；并将“至少一年薄弱学校或农村学校任教经历”作为评聘高级教师职务的硬性条件。通过骨干教师轮换制度，将优秀骨干教师与农村教师结成互帮对子，帮助薄弱学校尽快提高师资水平。

（五）建立信息化教育联盟

信息化教育联盟，指通过互联网整合各方面优质资源，建立无区域、无时空界限的信息化教育服务共同体，使学生能够充分利用信息技术无主体、无时空限制的优势，获得更优质的教育资源，实现人人、时时有学上，而且上好学的教育理想。[13]

山东省济南市历下区以教育信息管理系统和教育资源管理系统为核心的历下区教育“私有云”系统值得我们借鉴学习。历下区在现有班班多媒体、班班网络通的基础上，在每间教室都安装摄像设备，并通过校园网和专有光纤汇集到区信息中心，通过中心调度系统，将区域内两个或更多相同课程的班级组成视频互动大课堂，开展跨校课堂教学活动，此举措可将优质学校和薄弱学校联合起来，两校同课程班级同时上课，做到了教师资源、学习资源共享，消除了学校之别。另一方面，历下区以各校的精品录播系统为依托，实现优质课堂资源的在线直播，实现名师课堂区域共享，做到了名师资源共享，消除了学校间的教师资源差异，有力保障了各校学生接受相同的教育。

（六）建立义务教育均衡发展预警机制

首都师范大学薛海平认为，应构建义务教育均衡发展预警管理系统，这一系统由指标监测系统、信息管理系统、数据库管理系统、专家咨询系统、警报演示系统、预警信息反馈和发布系统、预警干预系统7个子系统构成。“指标检测系统和信息管理系统的主要任务是对义务教育均衡发展的各种预警信息来源进行监测；数据库管理系统和专家咨询系统通过对各种监测信息进行整理、加工、汇总，识别各级各类义务教育非均衡发展的征兆，然后依据这些征兆提示开展深入的义务教育非均衡发展态势的警情分析。接着根据警情分析结果评估义务教育非均衡发展的警戒级别，如果没有超过系统设定的各监测指标警戒线，则判断为正常状态，继续进行警源监测。如果超过了系统设定的各监测指标警戒线，则判断为警戒状态；警报演示系统负责对警级评估结果进行动画演示；而预警信息发布和反馈系统则根据警情动画演示结果选择向系统设定的各有关部门发布预警信息，并收集、传达反馈意见。有关决策部门参考预警干预系统中的对策建议及专家咨询系统中的专家咨询意见，制订消除义务教育均衡发展危机的政策和措施。这些政策和措施实施后，系统又回到警源监测状态，继续新的一轮义务教育均衡发展预警管理系统的运行。”[14]

这一系统既能通过指标检测系统和信息管理系统及时对各种义务教育非均衡指标做出预警、判断，又能通过预警干预系统和专家咨询体统及时获得补救措施，因此，对于推动全省义务教育均衡发展很有帮助。但是，其缺点在于构建这样一个系统是一项非常庞大而且复杂的工程，牵涉到众多政府部门和学校，需要大量的数据支撑，其可行性需要根据全省实际情况进一步论证。

[1][3]山东省中长期教育改革和发展规划纲要（2011-2020年）[EB/OL].http://www.moe.edu.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/s5520/201104/117398.html.

[2]国家教育督导检查组对山东省21个县（市、区）义务教育均衡发展督导检查反馈意见[EB/OL].http://www.moe.gov.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/s5987/201312/160354.html.

[4][5]国家教育督导检查组对山东省21个县（市、区）义务教育均衡发展督导检查反馈意见.表3山东省21个县级人民政府推进义务教育均衡发展工作得分汇总表[EB/OL].http://www.moe.gov.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/s5987/201312/160354.html.

[6][7][8]国家教育督导检查组对山东省21个县（市、区）义务教育均衡发展督导检查反馈意见.表1山东省21个县义务教育学校办学基本标准达标情况表[EB/OL].http://www.moe.gov.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/s5987/201312/160354.html.

[9][10]丁伟华.山东省经济发展对教育水平影响的研究[D].济南:山东大学，2012.

[11]吴清山，林天佑.教育名词浅释——教育优先区[J].教育资料与研究，1995，（5）.

[12]沈祖芸.进步为“公”——上海市新优质学校推进项目纪实[J].上海教育，2012，（1）.

[13]论教：信息化是促进教育均衡发展的重要路径[N].中国教育报，2014-1-6.

[14]薛海平.我国义务教育均衡发展预警机制探讨[J].教育科学，2013，（6）.

（责任编辑：冯永刚）

山东省教育厅重大攻关项目“山东省基础教育发展战略体系研究”的研究成果之一。

曾继耘/山东师范大学教育学院教授，研究方向为教育学原理 高宁波/山东师范大学教育学院硕士研究生，研究方向为教育学原理 许爱红/山东省教育科学研究所研究员，研究方向为教育评价学