促成与约制：制度嵌入性视角下的社会组织发展——基于广东五市政府购买社会工作服务的实践

文／徐盈艳 黄晓星

促成与约制：制度嵌入性视角下的社会组织发展
——基于广东五市政府购买社会工作服务的实践

文／徐盈艳 黄晓星

摘要：政府购买服务制度是现阶段社会组织发展的重要因素，近几年广东社会工作机构的发展尤其体现了这一点。制度的建立和完善对社会组织发展有极大的促成性（资源配置与政策自主）作用，但也存在着约制性（资源依赖与政策控制）作用。同时，社会组织在发展过程中亦存在着自主性和被动性的状态。政府购买公共服务制度是社会组织发展的重要条件，但不是充分条件；政府部门应立足于塑造政府与社会组织之间的伙伴关系，才能进一步推动其发展。

关键词：制度嵌入性；社会组织；政府购买公共服务；社工机构

近年来，社会组织数量发展迅速，甚至出现“社会组织爆炸”的状况。在这些组织之中，社工机构的发展尤其引人注目。本文在制度嵌入性的视角下，对广州、深圳、珠海、东莞、佛山5个城市政府购买服务与社会组织（以社工机构为例）发展的经验进行分析。制度嵌入性指行动者的能动性受到制度的约束和影响，制度对行动者具有促成性和约制性的影响，前者体现在为行动者提供可能的方向，后者体现在为行动者的行为划定边界。[1]下面就讨论在制度变迁过程中哪些因素促成或约制社会组织发展。

一 珠三角政府购买公共服务的政策实践

近年来，珠三角不同城市开展社会管理创新实践，一定数量的社会组织承接了政府转移的职能，民办社工服务机构2013年已达303家，2014年更达713家。在这一过程中，各地形成了不同的模式与特色（见表1）。

表1 珠三角政府购买公共服务的模式特色与运行机制

广州市政府购买社会工作服务的特色，在于通过项目的形式建立家庭综合服务中心（简称家综），由市区两级政府提供购买经费，根据不同区域公共社会事务及社会问题的需要，与社会组织签订合同，将相应的社会服务承包给具有资质的民办非企业社会工作机构。2012年已建立社区家庭综合服务中心132个，2014年增至166个（加上社区综合服务中心171个）。除此之外，广州市还设立了社会工作专项项目，采取了一种综合项目加专项项目的形式。

深圳市根据深圳的发展状况主要采取了购买岗位与社区服务中心并行的形式。根据《深圳市社会工作专业岗位设置方案》，社区工作者原则上“一站一社工”，医院、学校等按“一院一社工”“一校一社工”配备社会工作员。在社区层面上，按服务对象数目一定比例配置社工岗位。截至2014年底，登记民办社工机构135家，社工从业人员5268人，持证人数达7070人。

珠海市主要采取购买单项项目的形式，由各个社工机构根据发展状况，向民政局慈善基金提出申请，项目批准之后，再由民政局从慈善基金中给予资金支持。截至2014年，珠海持证社工总数为992人，社区服务中心143个民办社工机构40个。

东莞市主要是采取了购买岗位的模式，由服务需求单位上报政府购买服务目录，主管部门参考省财政厅购买服务暂行办法、根据东莞市实际情况对购买服务状况进行审核，最终确定购买岗位的数量。社工机构通过招投标的形式获得项目。截至2012年底，全市购买社工岗位302个，2014年增至1080个。2011年，东莞市制定了《东莞市社区综合服务中心示范点建设实施方案》，要求在“十二五”期间，建立100个社区综合服务中心，由市和镇街共同承担费用。2015年，东莞共建成社区综合服务中心45个。

佛山市主要依据《关于佛山市家庭服务中心建设的实施意见》，以项目管理或委托协议的方式推进，由市妇联牵头，镇街统筹选点，以小组工作的方式推进家庭综合服务中心的建设截至2014年，建立家庭服务中心20个，各级项目社工团队共59人。

二 政府购买公共服务制度对社会组织发展的促成和约制

上述数字显示，政府购买公共服务极大地推动了社会组织的发展，形成欣欣向荣的局面。这似乎说明：只要政府投入资金，即能带来社会组织的发展。实际上，事情并非如此简单，对于不同城市政策实践的作用与效果，必须进行更为细致的分析。

（一）促成：资源配置与政策自主

5个城市都是在《珠江三角洲地区改革发展规划纲要（2008-2020）》《民政部、广东省人民政府共同推进珠江三角洲地区民政工作改革发展协议》的背景下大力推进社会管理创新的，但其推进的速度并不一致。通过对5个城市政策文本及座谈会[2]资料的质性分析，本文认为影响政府购买公共服务与社区工作发展的关键自变量有两个：政策自主与资源配置。二者共同作用形成了政府购买公共服务与社会组织发展的4个类型，如表2所示。

表2 政府购买公共服务与社会组织发展的四个类型

1.资源配置

虽然各市都在广东省社会管理创新的大背景下开展政府购买公共服务，但社会组织发展的状况却不尽相同，广州、深圳承接政府购买公共服务的社会组织最多，东莞、珠海最少，并且有一部分社会组织是从其他城市引入的。各地的社会组织发展与政府投入有较大的联系，在5个城市中，广州、深圳的社会组织发展遥遥领先，东莞紧追其后，而珠海在资金投入方面则稍显不足。这与政府购买公共服务是否进入政府公共预算、当地的社会经济状况等有较大的关系。

2.政策自主

5个城市都借鉴了香港社会管理的经验，而他们往往学习香港经验的不同部分，以彰显城市社会管理创新的特色，如广州采用综合项目和单项项目并行、以综合项目为主，深圳采用购买岗位和社区服务中心并行，珠海是单项项目，东莞是购买岗位（后续增添了社区服务中心作为项目的形式购买），佛山则是单项项目为主、家综为辅。公共政策传播理论认为，毗邻的地区更有可能相互学习，[3]但5个城市学习香港，却是竞争性地学习不同的方面。虽然形式上不同，内容实质却体现出政策自主性的因素。

2012年4月25日，广东省发布《关于进一步培育发展和规范管理社会组织的方案》（粤发〔2012〕7号），改革传统管理体制，从2012年7月1日起，将业务主管单位改为业务指导单位，社会组织准入门槛放低、登记程序简化、无需主管挂靠单位，直接向民政部门登记。方案中分类登记的组织一共有7类，其中对公益慈善类和社会服务类社会组织要求去行政化、去级别化，增强服务功能，并把管理权限进一步下放到市区政府。广东省的制度改革部分去除了对社会组织的规制，使各个城市政策上呈现出较多的自主性，拓展了社会组织发展的空间。

但是，从政策文本及笔者的实地调查可以发现，不同城市对社会组织的控制程度呈现出较大差异，社会组织自主程度不一。2011年以来，广州、深圳颁布了一系列的文件和办法，废除一系列的限制性条件，准许社会组织直接登记注册，同时，通过购买服务为社会组织直接注入不同资源，促进社会组织自我发展。广州、深圳凭着自身较强的经济实力和对社会工作发展的较高认知程度，对购买服务的承办组织限制不多，极大鼓励社工组织的壮大。而从2009年到2014年的情况可见（见表3），广州、深圳的社会组织数量是最多的，也发展最快。其他城市也在逐步推进政府购买社会工作服务和治理创新，但在时间点上相对于广州、深圳来说较靠后。政策制定的时间往往涉及政策制定的自主性问题。东莞主要依循深圳模式，发展的推力一大部分来源于深圳，如深圳社工机构转战东莞，出台了社会工作“1+7”文件。广州、佛山出台了“1+5”文件。珠海则独立出台了“1+2”文件。

表3 5个城市民办社工组织发展数量　　金额：万；数量：个

（二）约制：资源依赖与政策控制

虽然5个城市在近几年都投入了大量资源到社会工作建设之中，推动社会组织发展，但也造成了社会组织的资源依赖。另外，不同城市的政策控制程度也不一样。这两个因素某种意义上约制了社会组织的发展。

1.资源依赖

社工组织发展的资源依赖主要体现在过于依靠政府购买服务的经费，受到诸多限制。社会组织发展的经费来源除了政府购买之外，还有慈善捐款和运营收入，[4]但在现阶段的社会工作发展中后者明显不足。虽然放宽了登记，但社会组织并不能依据自身服务需求向社会募捐，缺乏自我造血功能。

政府购买合约也相应规定了经费的使用比例。广州主要用于人员经费、服务经费、社工督导经费、办公经费、杂项支出等费用，具体比例为人员经费（工资、保险、税金等）占60﹪，服务经费占15﹪，督导、培训经费（工资、交通、住宿、培训等）占10﹪，办公经费占5﹪，杂费（税、招投标费用、评估费用）占10﹪。其中服务经费的比例较低，这使社工组织难以提高服务的质量。东莞市根据政府购买服务发展现状，每个社工7.2万元/年的标准，向社会组织购买社工服务，市财政按每12名社工选拔1名督导助理，每人每月补贴1500元，另外按12：1的标准配备香港督导，每年每人27.6万元，共计约2800万。深圳市采取的标准为每个社工7.5万元/年，社区服务中心的项目设置为50万/年，要求每个社区服务中心配备6名工作人员，开展社区的相关服务工作。珠海的财政经费主要由民政局的福彩基金支持，在2012年投入300万元用于政府购买服务项目的开展。

2.政策控制

各市政府在政府购买服务工作中的角色地位认识不同，政策控制也有差异。广州、深圳等确立了市财政拨款资助的方式，能够保证资金到位、支持稳定，使社会组织发展持续；东莞佛山、珠海等采用镇、街自筹方式，或者从社会福利奖券基金中拨付，资金支持不够稳定充足。由于街道是服务项目所在地，街道办是项目甲方之一，有些街道把来自市财政的这笔拨款视为新财源，想方设法截留或转移。导致承办机构资金不足，难以提供优质服务。各级各地政府部门对于政府购买服务与社区工作发展两个方面认知含糊，对规范、流程、内容等各方面都存在误解，制度规范亦未能成型，使政府购买公共服务的政策执行进入不规范的运作中，可能会抑制社会组织的发展。东莞市主要采取购买岗位模式，在2011年把符合资格进行社工管理的组织限定为7家，这种方式以行政手段直接限制了社工组织的成长。

三 结论与延伸性讨论

本文基于制度嵌入性的视角，从制度框架层面对珠三角5个城市政府购买社会工作服务制度的创新与社会组织发展联系到一起，指出其中制度的促成性和约制性要素，聚焦于资源配置—资源依赖与政策自主—政策控制两个维度之中。制度嵌入性指明了社会组织发展的边界，不同社会组织在可选择的范围内发展出各自的应对策略。制度即是社会组织发展的约束性条件。

西方经验表明，政府购买公共服务是社会组织发展的重要途径，但二者并非直接的线性关系，而出现了不同的模式。在西方福利国家中，“福利合作关系”是关键词，表明政府组织与社会组织之间的合作，福利国家中同时也拥有最大规模的非营利部门，政府支持对社会组织的成长壮大有密切关系。对于我国来说，现阶段，创新社会治理体制促使全国不同区域推行不同的政府购买公共服务制度，不同程度上促进了社会组织的发展。政策自主、资源配置多的城市以社会治理改革创新的姿态，培育社会组织；政策控制强、资源配置少的城市一方面社会组织发展缓慢，另一方面只是在形式上进行政策学习，并未集中精力于社会空间的拓展，社会组织发展也名实不符。

资源配置体现在两个方面：其一，资源投入的多少决定了社会组织发展的资源空间，如广州、深圳以大规模的财政预算投入发展社会工作，极大推动了社会组织发展；其二，资源预算中的不同约制，如政府购买合约中对资源使用、资源动员的详细规定，大部分社会组织也不能合法、公开地向社会募捐。这两个方面都有可能导致资源依赖的产生，一方面导致社会组织过分依赖政府资金；另一方面社会组织也可能陷入对预算比例等的关注和限制中，服务经费的比例控制也一定程度上导致服务质量的弱化。

政策自主性也有两个方面的含义：其一，在制度层面上指涉不同城市选择政策的自主程度，政策设计决定了社会组织合法化的途径，也直接决定了他们的行为策略。内地不同城市的制度创新并非以西方公共政策邻近学习为导向，而选择性地学习香港、新加坡的不同部分，不同城市制定政策的时间点则决定了他们可能学习的不同内容，如广州、深圳处于引领的位置，而后续的城市则较为被动。其二，不同城市制度在社会组织层面赋予了社会组织不同程度上的自主性，如通过直接登记等途径实现。各个城市控制程度不一致，有些地方以限制社会组织数量、增加购买合约资格等方式来约制社会组织发展。社会组织相对应也呈现出自主性和被动性等特征，以迎合程序、行政等要求来获取资源，但却忽略了社会工作本质上应关注的社会需求。

这两个维度都体现了制度弹性，各个城市对政策的把握具有一定的变通性，到了区街镇层面又可能发生更大的变通。这要求我们尽可能发挥促成性的一面，而减少约制性的方面，使政府购买公共服务的政策真正落实在伙伴关系的建设上。

一方面，针对资源配置维度，建立稳定的财政支持制度是推进政府购买公共服务和社会组织发展的基石。1970年美国政府已经成为非营利部门主要的资助来源，在财政资金支持下，政府和非营利部门建立了较好的合作伙伴关系，促进了公共服务的拓展，也促进了非营利组织的发展。并且，在经费使用方面，需使社会组织成为经费预算的主体，从财政导向的预算转向以服务需求的预算为主。

另一方面，针对政策自主性的维度，在政策学习方面，必须加大政策学习与交流，扩大各个城市的政策自主性，以当地的社会、文化、经济状况为基础，推进当地社会组织发展。在政策实施过程中，合作伙伴关系有两个前提：第一，政府与社会组织的权责是清晰的，边界清楚，行为不越界；第二，社会组织有较强的能力与政府部门和市场企业博弈。建立二者的合作伙伴、协作关系，才能更进一步地推动社会组织发展，构建政府与社会组织伙伴关系存在与发展的良性制度环境。

注释：

[1]王宁：《消费行为的制度嵌入性——消费社会学的一个研究纲领》，《中山大学学报》(社会科学版)2008年第4期。

[2]2012年6-7月，中山大学课题组赴5个城市开展“广东学习借鉴香港社会管理经验”的调研，召开了一系列座谈会。

[3]保罗·A.萨巴蒂尔：《政策过程理论》，彭宗超、钟开斌等译，北京：三联书店，2004年。

[4]王名、刘求实：《中国非政府组织发展的制度分析》，《中国非营利评论》2007年第1期。

责任编辑 刘秀秀

作者简介：徐盈艳，中山大学社会学与人类学学院博士研究生，广州市，510275；黄晓星，中山大学社会学与人类学学院副教授、社会学博士，广州市，510275。

基金项目：国家社会科学基金项目“政府购买服务与社会组织发展研究”(13BSH 073)；教育部人文社会科学研究项目“基层公共服务协同供给和社会管理网络研究”（13YJC63005）；广东省教育厅课题“校企社政联动协同创新共建白云区社会组织孵化培育实训基地实践教学研究与实践”（20130101026）

文章编号：1006-0138(2015)05-0074-05

文献标识码：A

中图分类号：C916