行业协会承接行政审批事项的政府监管失灵及其解释

文／宋林霖

行业协会承接行政审批事项的政府监管失灵及其解释

文／宋林霖

摘要：政府将取消的部分行政审批事项交由行业协会承接，是建设有限政府高效政府的一项重要战略抉择。但某些行业协会频现越位审批、不当谋利等违规乱象暴露了政府监管的乏力与低效。以行政改革需求为转移的选择性监管、单向度的严准入看护与强责任期待、财务管理与后期评估的制度漏洞，不仅挤压了行业协会承接审批事项的空间，还扭曲了政府监管行业协会的相关机制。今后应进一步给予行业协会等社会组织充分发挥作用的空间，明确行业协会在承接审批事项中的各项职责，使其在推进政府职能转变与行政审批制度改革方面发挥更大作用。

关键词：行业协会；行政审批事项；制度变迁；监管失灵

引 言

行政审批制度改革是行政体制改革的重要突破口，其本质是简政放权，让渡给市场和社会更多的公共职能和更大的发展空间。行业协会作为连接政府和市场的纽带，是社会组织最活跃的组成部分，其发展也最为迅速，由2000年的36605个，[1]发展到2014年的近7万个，其中全国性行业协会商会约800余个，共有工作人员16000余人，资产总计253.9亿元，年度总收入112.1亿元，全国性行业协会商会共参加国际组织403个，其中担任领导职务的有157家。全国性行业协会商会全年共举办大型展览会、博览会和交易会407个，规模达到1265.6万平方米，参展厂商26.3万家，参观人次达到3675万，其中国际排名前三的有93个。[2]这些行业协会商会发挥自身独特优势，协调并配合政府提供公共服务。

随着行政审批制度改革的推进，中央政府决定将部分审批权移交给行业协会承担。2013 年3月26日，国务院发文指出，将取消一批资质资格许可，取消国务院部门对企业事业单位和个人进行水平评价的事项，改由有关行业协会学会具体认定，计划完成此项任务的时间节点是2014年12月31日。[3]此后，以温州、广州为代表的沿海城市陆续开展政府审批职能移交行业协会的试点工作。

根据公共选择理论，行业协会作为“自组织”，在自律和他律机制皆不完善的情况下，极有可能会产生寻租与谋利的倾向。政府直接放权于行业协会，之后就不闻不问，行业协会就容易打着政府的旗号谋私，扰乱市场秩序。这些问题反复出现，严重影响了政府职能转变的进程，阻碍了行业协会的发展。

对这个问题，学者们多将研究视域放在行业协会的自身治理、行政审批制度改革中政府的行动策略或是政府与行业协会两者之间的关系上，聚集讨论行业协会承接行政审批事项的文章很少。因此，厘清政府与行业协会的职责，明确行业协会承接审批事项中政府监管的内容和方式，探究行业协会承接审批事项政府监管失灵的原因，是弥合政府对行业协会管理缺口的重要前提，可以为深入推进行政审批制度改革提供理论支撑和分析基础。

一 优势与范围：行业协会承接审批事项的主要内容

行业协会承接审批事项的优势在于：首先，行业协会拥有大量本行业的企业会员，尤其是与本区域的会员关系密切，在收集行业信息方面有便捷的渠道；第二，行业协会集合了大量本行业的技术专家，这些专家熟悉相关的法律法规，在制定行业标准、资质认定、人员培训、组织考试等方面具有丰富经验；第三，行业协会层级少，体量小，较政府机关更灵活、效率更高，服务意识更强。行政审批由政府的垄断性权力转由行业协会承接，可以让企业更好地享受到配套服务。行业协会承接的审批事项主要集中在两个方面：

（一）以培育和发展行业协会为目的而转移的审批事项

国家经贸委1997年印发的《关于选择若干城市进行行业协会试点的方案》、1999年印发的《关于加快培育和发展工商领域协会的若干意见》和2002年印发的《关于加强行业协会业务规范管理和培育发展工作的通知》，是行业协会业务管理规章的雏形。其中，前两个文件对行业协会可以参与并承接政府的审批职能事项，做了明确的规定（见表1）。

2007年国务院办公厅下发了《关于加快推进行业协会商会改革和发展的若干意见》，第一次明确提出要改进行业协会的监管方式，该文件也涉及到承接行政审批事项中不得从事的行为：行业协会不得从事以营利为目的的经营活动，依法所得不得在会员中分配、不得投入会员企业进行营利；未按照规定履行批准程序不得针对企业举办全国性或行业性的评比活动，经批准举办的评比活动不得收取费用；行业协会举办研讨会、培训等活动可以实行有偿服务，收费应符合国家有关规定，并公开收费依据、标准和收支情况；对依法或经授权强制实施具有垄断性质的仲裁、认证、检验、鉴定以及资格考试等活动的收费，应执行行政事业性收费的有关规定。这一文件的出台，从一定意义上弥补了法律制度的不足，加快了行业协会商会的改革和发展。

表1 行业协会承接行政审批职能（1997—1999年）

2010年国务院通过了《社会组织评估管理办法》，根据评估的结果可以定性行业协会等社会组织的等级，行业协会适用社会团体的评估方法，实行综合评估。评估内容包括基础条件、内部治理、工作绩效和社会评价，标准比较细化，该办法从整体上完善了各类型社会组织自身管理水平的测评标准，为行业协会承接行政审批事项提供了可参考的准入审核依据。2012年，民政部出台了《关于规范社会团体开展合作活动若干问题的规定》，强调社会团体以主办、协办、支持、参与、指导等方式开展合作活动时，应遵循章程规定的宗旨和业务范围开展活动；不得以任何理由强制其他组织或者个人参加，不得强制收取费用；未经批准不得举办评比达标表彰活动；与党政机关或者其他组织举办合作项目，应当事先征得合作方同意；利用党政机关领导干部个人名义进行宣传，应当征得本人同意。此规定对于行业协会在承接审批事项后，可能出现的把关审核不严、活动开展无序、内部监督缺失等不规范行为，借机大肆敛财、强制服务、强制收费等违法违规行为，进行了制度上的规范。

（二）以简政放权为目的而转移的审批事项

在1998年之后，国务院出台一系列相关政策，向行业协会转移了一大批行政审批事项。2003年国发5号文件《国务院关于取消第二批行政审批项目和改变一批行政审批项目管理方式的决定》中，第一次明确规定将82项行政审批项目移交行业组织或社会中介机构管理。2004年国发16号文件《国务院关于第三批取消和调整行政审批项目的决定》要求各级政府改变管理方式，将39项原审批项目交由行业组织或中介机构自律管理，不再作为行政审批2014年国发50号文件取消了67项职业资格许可和认定事项，取消了19项评比达标表彰项目另建议取消和下放32项依据有关法律设立的行政审批和职业资格许可认定事项，取消后的执业资格许可、认定与评比都交由行业协会承接资质认证等审批事项，随着行政审批制度改革的深入，从越减越多到实质减少。政府寄希望于行业协会来主管相关事务，承接的效果在于后续的监管不断完善，政府将用于前置审批的精力转移至后续监管，这是重大的管理理念变革。

所以，目前行业协会能够承接的审批事项基本集中在两大类别：行业标准审批类和资格资质认证类。由于行政审批制度的不完善，行业协会自律不足与政府的重视程度不够等多方面因素的影响，政府在监管行业协会承接审批事项的过程中面临失灵的挑战。

二 问题与特征：行业协会涉审环节政府监管失灵的描述

行业协会监管主体，主要包括公众、企业政府、媒体、独立的第三方评估机构等等。多中心监管理论倡导通过媒体、公众与行业协会互相监督来形成监管网络，但效果并不理想，主要源于中国监管网络结构中的主体是不平等的。由于审批工作的专业技术性与垄断性特征，公众、媒体包括其他行业协会较难对承接审批事项的行业协会进行常态化的监督，只能在不良后果出现后提示政府关注。第三方独立评估主体数量有限，且公信力不足。“根据特许理论，由于特许者的权限本来是行政权限，所以，特许的行政机关或者行政体要对特许者进行监督，甚至是专门监督”，[4]因此以政府为切入点，深入剖析行业协会承接审批事项的监管问题，更具现实意义。

图1 行业协会承接审批事项的政府监管流程图

（一）以行政改革需求为转移的选择性监管

行业协会承接审批事项的政府监管流程，至少应该包括三个环节（见图1）：一是事前准入审核环节。有资质承接审批事项的行业协会应在政府发布公告后的规定时间内，主动向业务主管部门申报资料，经部门审核后，将符合资质的行业协会名称公示，接受社会监督。然后，行业协会将事项受理权、审核权、审批（核）权、审批结果送达权等承接到位，工作人员进行必要的业务培训，建立审批项目工作标准化管理流程。二是事中监管环节。行业协会在承接审批事项的过程中，要经历交接过渡期，这一时期，政府对行业协会进行人员、技术等方面的支持，公开服务流程和办事环节，制定统一的服务和管理规范，建立行政服务事项目录和日常管理事项目录。所以这一时期的业务与财务监管较为特殊，需要政府多扶持，少控制，然后在行业协会正式承接后，全面退出行业协会正常的审批服务过程，让行业协会独立承担职能，才能实现简政放权的最终目标。三是事后评估环节。针对行业协会涉审环节的审批时限、审批流程、审批效率、审批效果等方面，设计绩效评价指标体系，与第三方机构、社会公众的建议相结合，用相应的奖惩制度，激励并规范行业协会的发展。

(二）行业协会涉审环节财务监管失灵

行业协会涉审环节中财务监管失灵的表现主要是：部分行业协会事实上成为政府的附属工具，行政机关将职责范围内的工作转移或变相转移至行业协会进行收费，变无偿服务为有偿服务，设置关卡、强行变相向企业收取入会费、赞助款、管理费、培训费、服务费、资料费等，给企业、单位或个人造成额外经济负担；有些行业协会“狐假虎威”，假借业务主管部门的名义，以不缴费就不能进行许可，设置高准入门槛来强制企业，在具有垄断性质的审批工作中，以仲裁调节、确认认证、检查检验、资质鉴定以及资格考试为名，违规违法收费，或以保证金、抵押金等形式变相收费；为了私存“小金库”，使违规收费无据可查，有的行业协会不使用财政部门印（监）制的社会团体专用收据，甚至不开收据。部分业务管理部门以工作经费、补助经费的名义，将财政拨入资金划转到从属于本部门的行业协会账户上。

另外，行业协会的支出与《社会团体登记管理条例》的有关规定不符，经费未用于章程规定的业务活动。一是相当一部分业务管理部门使用协会经费作为日常活动支出，包括支付业务管理部门的公务费、车辆维修费、燃油费、业务招待费、培训考察费、车辆购置款等；二是有的协会以培训教师费、加班补助费等形式给业务管理部门工作人员发放奖金和补贴。三是有的协会经费几乎全部用于招待，资金去向的真实性令人生疑。四是有的协会采取收费与奖励挂钩的方式，给工作人员及会员发放会费征收报酬。

（三）行业协会涉审环节评估缺乏针对性

政府开始重视行业协会的评估，始于2007年《全国性民间组织评估实施办法》的颁布。评估将行业协会按照评价指标和评分结果分成五个级别：A、AA、AAA、AAAA AAAAA。按照评估级别相应享有政府的政策优惠，这样既有利于行业协会的分类管理，又便于提升协会的公信力。之后，民政部于2010年进一步完善评估政策，又颁布了《社会组织评估管理办法》，在评估机构设置与职责、评估方法与程序等方面进行了完善，并制定了行业协会整体运行情况的绩效评价指标体系。

在以民政部社会组织评估指标体系为模板的前提下，地方政府根据本区域的实际情况也相应制定了行业协会的绩效评估细则，总体上都是按照总分1000分来计算，在一级指标的设定中主要包括五方面内容：基础条件、内部治理、能力建设、工作绩效、社会评价。在能力建设和工作绩效中专门设有二级指标，服务政府和行业管理100至150分左右，制定行业标准、承担评估、论证、技能和资质考核等原政府审批职能占到40至60分的分值，可见行业协会承接审批职能的问题，并没有在绩效评估体系中得到应有的重视，对行业协会的评估结果并没有实质性的影响。所以出现了相互矛盾的现象，一些行业协会在涉审环节中严重违规，却可以在评估中获得3A以上的评级，甚至可以被评为全国优秀行业协会。

三 监管失灵的解释：政社角色定位模糊与政府部门职责碎片化

（一）监管主体公共责任精神的式微与虚弱

公共责任精神位于个人基本价值与基本道德观念之上，是一种以全体公民和社会整体的生存和发展为目标的高尚道德追求。政府监管的公共责任精神具有共识性、合规性与正当性的基本特质。在公共责任精神的引领问题上政府具有组织和实践的优势，它“既是对人类精神起作用的巨大力量，又是为了公共事务的一套有组织的安排”。[5]

公共责任更多关注责任后果、责任评价、责任影响等要素。公共责任精神应贯穿于监管主体的价值观、监管手段、监管模式的设计等诸多环节。两大因素导致政府将公共责任精神的追求屈从于自身利益的追求：一是市场经济体制下财富的巨大诱惑和过分强调物质利益。审批作为资源分配的重要方式，发挥了积极的历史作用，在市场经济体制下，市场竞争原则激励每一个个体争取物质利益的最大化，在法律与制度并不完善、执行不到位的情况下，部分公务人员丧失为公众负责、为企业负责的底线，甚至纵容行业协会违规操作合谋私利，让监管制度流于形式。二是官僚制度的产生和精密组织架构的形成，也是监管主体公共责任精神虚弱的重要影响因素。处在科层体系中的每一个个体，都被打上了深深的职位烙印，各个层级的监管主体都局限于本职位的狭隘视野，公共责任被下级对上级的职位责任所稀释，行政审批的复杂性、行业协会地位的不确定性、政府岗位职责的模糊性成为了每个主体行为者在监管失职后互相推卸责任的借口。

（二）政府与行业协会审批职能切割界限模糊

理论上来讲，行业协会生成于市场内部的企业需求，其存在的基本价值目标是维护本行业企业会员的共同利益，只有实现这一使命，才能获得合法性，得到企业的认同，代表企业与政府谈判。中国行业协会先天就带有政府的基因，管理方式、管理文化与管理风格都与政府雷同，行业协会的领导和工作人员是原政府部门的工作人员，有的行业协会与原部门合署办公，经费和财产与部门共享，所以，行业协会的职能自然就成为了政府职能的延伸。

随着市场竞争的深入，大量新兴行业涌现，频繁的国际贸易摩擦呼唤新的行业协会产生，来维护企业的利益。但熟悉行业规律、可对口挂靠的业务主管部门不好确定，于是许多民间自发的行业协会仓促成立，虽未获得官方合法身份，却承担了正式行业协会的所有职能，而政府对此类协会并没有给予及时的监管和补丁政策的供给。另一种情况是，某些行业中出现了一些新问题，亟需管理方式的调整，原来的业务主管部门缺乏专业管理能力，监管角色模糊，监管的时效性大打折扣。由于历次行政体制改革的重点不同、目标不同，受经济发展、社会接受能力等因素的限制，行业协会的业务主管部门职能转变不到位，权力边界不清晰，行业协会承接政府审批事项由于政策的不明朗而不确定。所以，业务主管部门监管重点不明确，监管部门不能有效应对繁多的监管内容，致使监管工作不到位，监管绩效较低。

（三）多部门监管协调机制不畅引发的监管主体缺席

审批是一项技术性强、程序严格的行政垄断权力，政府官员的腐败案件多发生在审批权比较集中的部门，审批事项多、审批门槛高、审批时间长都是腐败的风险点。截至2013年12月，国务院各部门取消和调整的审批项目总数达2746项，占原有审批项目的76.2﹪。[6]审批项目的调整包括下放、转移、委托、暂停行使及转变成其他行政权力，调整后的审批事项涉及到主管部门的变化，因此相应的监管部门也需调整。行业协会承接的审批事项，属于审批事项的转移，转移的过程中涉及若干个新增环节，每一个环节都需要新的监管主体参与。常态化的监管与集中清理整顿的监管都需要多部门参与。

常态化的监管主要包括以下部门：编制办公室负责行政审批事项的转移过程，包括政府转移审批事项的完整性、及时性与规范性；发展改革委、国土资源部门、环境保护部门、住房建设部门负责投资项目的转移；人力资源社会保障部门负责建立职业资格目录清单管理制度，规范职业资格和证书管理，加强对职业资格制度实施情况；财政部门、发展改革委、工业和信息化部门、民政部门、物价部门负责审批项目的收费监管；工商部门、发改委负责商事审批项目的承接。要重点检查是否存在以下问题：凭借审批垄断地位擅自设立收费项目、扩大收费范围、提高收费标准、增加企业和社会负担的；行业协会在依法或接受委托授权实施认证、检验、鉴定以及举办资格考试等，不执行国家收费政策规定的；依据委托、授权的审批职能，或与行政机关联合下发文件或协议，强制或变相强制委托人购买指定产品或接受指定服务并收费的；以及对委托人进行价格欺诈的。

集中清理与规范主要涉及的主管部门：纠正将特定行业协会和市场中介组织的服务作为行政许可的前置条件，进行指定服务，由纠风办纠正。严肃查处政府部门把行业协会和市场中介组织作为自己的“小金库”，利用其资金或借用其帐户滥发福利，以及公务人员在行业协会和市场中介组织无偿占用财物、报销个人费用等问题，由财政部门负责。

监管主体的多元化是监管精细化的必然发展方向，但是，目前的监管过程中，由于监管体系的不完善，各监管主体的分工不明确，无法实现资源共享，监管合力与应急反应能力较弱。责任主体多，监管职能重叠，对监管主体追责困难。经常出现的情况是，对部门有利则各主体争抢监管，对部门无利则监管主体互相推诿，最后形成了“管控过度”与“监管不足”共同存在的怪象。

结论与思考

对监管失灵的解释为完善行业协会涉审环节的监管体制提供了必要的前提与基础，完善监管体制还须重点考虑以下几个问题：

首先，“谁来监管监管者”？如果不能解决这个问题，再精致的监管理论与再完善的监管体系都随时会面临失灵的挑战。加强对监管者的监管，一方面依赖于政府基于行政伦理需求的“壮士割腕”，更为重要的是给予行业协会等社会组织充分发挥作用的空间，加强政府基于扶持目的的监管，培育可以和政府谈判的社会力量，适度约束政府的自由裁量权，这样才能防范由权力运用不当或决策失误引发的制度失灵风险。

第二，如何使业务主管单位与其管理的行业协会完全脱钩？应明确行业协会在承接审批事项中的各项职责，严禁政府部门的现任及退休领导在行业协会中兼职或任职。加强行业协会的财务管理，行业协会收费应遵循依据清晰、标准统一的原则，在章程规定的范围合理使用会费。

第三，如何将行业协会等级评估、年度检查与日常监管有机结合？增强行业协会管理中涉审环节的透明度，建立行业协会网络信息管理平台，为企业和个人提供“一站式”“一条龙”“可回溯”的审批服务，提高监管效力，建立动态的长效监管机制。

根据发达国家的经验，行业协会在行业监管、行业标准设定、行业资质评定等多方面都发挥着辅助政府、促进企业发展的重要作用在我国国家治理现代化的进程中，行业协会必将在推进政府职能转变与行政审批制度改革的纵深发展方面承载更为重要的使命。

注释：

[1]高丙中、袁瑞军主编：《中国公民社会发展蓝皮书》，北京：北京大学出版社，2008年第252页。

[2]《民政部召开行业协会商会服务经济发展工作交流会》，中国政府网，2014年4月12日，http：//www.gov.cn/xinwen/2014-04/12/content_2657747.htm，2015年6月5日。

[3]《国务院办公厅关于实施〈国务院机构改革和职能转变方案〉任务分工的通知》（国办发[2013]22号），人民网，2013年3月29日，http：//politics.people.com.cn/n/2013/0329/c1001-20957590.html，2015年6月5日。

[4]米丸恒治：《私人行政——法的统治的比较研究》，洪英等译，北京：中国人民大学出版社，2010年，第120页。

[5]密尔：《代议制政府》，汪埴译，北京商务印书馆，1982年，第29页。

[6]朱光磊主编：《中国政府发展研究报告（2014）》，北京：中国人民大学出版社，2014年第54页。

责任编辑 余 茜

作者简介：宋林霖，天津师范大学政治文化与政治文明建设研究院、政治与行政学院副教授，法学博士，天津市，300387。

基金项目：国家社会科学基金项目“行政审批事项转移与行业协会承接的衔接机制研究”（15BZ2076）；教育部人文社会科学研究青年项目“我国公共政策制定的时间成本管理研究”（10YJC810040）；国家社会科学基金项目“雾霾治理语境下首都经济圈府际协调关系研究”（14BZZ050）

文章编号：1006-0138(2015)05-0013-07

文献标识码：A

中图分类号：D630