破除我国社会组织法律地位的实然与应然悖论

王萍

【摘要】我国社会组织的类型和性质复杂，而法律保障不足又使得社会组织难以成为社会治理的主体，难以真正发挥作用。解决社会组织的发展问题，首要解决的是社会组织的法律地位问题。通过改革现有管理体制，完善法人制度，保障社会组织的独立性，为社会组织创造更为宽松的法律环境。

【关键词】 社会组织 非营利 合法性 法律地位

【中图分类号】D90 【文献标识码】A

《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（下文简称《决定》）提出要发挥社会组织在法治社会建设中的作用，而要实现这一目标，确立社会组织的法律地位就成为了一项迫切而重要的议题。

我国社会组织的概念界定及立法层面的法律地位

社会组织在国内外理论界的概念极不统一，常用的有非营利组织、非政府组织、第三部门、公益组织等等。而在我国，这类组织又有着另外的称谓，最初使用的是“社会团体”一词，随后出现了“民办非企业单位”这一新类型，而后民政部在一些规章中又使用了“民间组织”这一名称。目前，较多采用“社会组织”一词，这不仅被官方正式使用，而且对我国大众而言也易于理解和接受。关于这类组织的共性问题，莱斯特·M·萨拉蒙提出的“组织性、民间性、非营利性、自治性、志愿性”特征目前得到了较为普遍的认同。有学者提出套用这五个特征界定中国的社会组织，虽然存在与现实脱节的问题，如社会组织的“自治性”不足、对民办非企业一律要求“非营利”不符合国情，但恰恰是现有的制度环境限制了我国社会组织的发展，这些标准不仅应是我国社会组织成熟化发展的方向，也应是认定社会组织的标准。

我国的社会组织大致分为以下几类：一、社会团体。其中，有两类免于登记的团体不属于我们讨论的范畴，一是各民主党派和共青团等存在于政治领域的政党组织。二是单位内部团体，这类团体是为了满足单位内部成员兴趣爱好成立的，主要在单位内部活动。二、基金会。由于《基金会管理办法》将基金会定义为社会团体法人，因此传统上基金会是被归入社会团体这一类别中的，这主要也是因为我国法人制度中不存在财团法人这一类型，但这一定位显然不符合基金会应有的法律属性。三、民办非企业单位。我国传统的事业单位是国有性质，当出现了“民办”力量参与社会公共事业服务时，只好创设了这种独具“中国特色”的组织形式，但这种以资金来源的性质区分主体的法律性质显然不具有合理性。四、事业单位。事业单位原本是计划经济下按所有制标准划分的一类组织，实行市场经济后，经过改革，事业单位在性质和职能上有了很大的差别，有行使行政职权的，有营利性的也有非营利性的。既然事业单位中出现了不同性质的组织，事业单位这一类别就不应再独立存在，应通过进一步改革厘清这些组织应有的法律地位。

我国社会组织的实然法律状态

根据有关实证研究的调查结果显示，正式登记的社会组织数量大约只占社会组织实际数量的10%左右，也就是说现实中存在着远远超出登记在册数字的社会组织。那么，那些未登记的社会组织处于一种怎样的法律状态呢？现实中有以下几种情况：第一种属于《取缔非法民间组织暂行办法》规定的非法组织，一经发现是要被取缔的。第二种是因无法在民政部门登记而采取曲线救国策略的社会组织，有的通过登记为企业法人取得法律资格，如环保组织“地球村”；有的通过挂靠取得合法身份，如挂靠在中国文化书院下的环保组织“自然之友”。第三种是介于合法与非法之间的社会组织，这主要是由于规定本身的不确定性造成的，例如大量农村专业技术协会虽然没有登记，但并没有被民政部门当作“非法组织”，但这种游走在灰色地带的社会组织也谈不上什么法律地位。

大量社会组织会处于不具有合法地位的法律困境中，是由于我国对社会组织实施严苛的管理体制造成的。这种管理体制可以概括为“归口登记，双重管理”，即社会组织都归口民政部门统一登记，但登记之前必须找到业务主管部门，接受两者的双重审查和管理，而且登记的条件也较高。如此高的准入壁垒导致大量的社会组织，尤其是民间“草根”组织根本无法满足登记条件。

我国社会组织的应然法律地位

针对目前我国社会组织法律地位不明确、独立性差的现状，可以从以下几方面着手确立社会组织应有的法律地位。

统一社会组织立法，进行分类管理。国外立法规制模式大致有两种，一种是通过统一立法进行规范，如日本有专门的《非营利组织法》；另一种是没有专门立法，如德国、台湾地区是通过民法典调整，美国是通过税法的税收优惠进行分类管理。鉴于我国社会组织发展尚不成熟，加之我国还未出台民法典，因此可考虑选择统一立法的模式，制定一部《社会组织法》。在统一立法的前提下细化其类别，以利于分类管理。我国现行的分类缺乏明确统一的标准，尤其是民办非企业单位，并非一个严谨的概念，其边界非常模糊，增加了认定的困难。在基本分类上，可以借鉴国际上比较通行的标准，即将社会组织分为公益型与互益型两类，这种区分主要有利于税收优惠政策的实施，公益型组织经过申请可以获得更多的税收优惠。

完善法人制度。大陆法系在私法领域对法人采取的是社团法人和财团法人的二分法，民法上的非营利组织以财团法人为主要形式。而我国的法人制度由1986年的《民法通则》所确立，还残留了计划经济时代按所有制划分法人的倾向，机关法人、社会团体法人、事业单位法人和企业法人分类缺乏科学合理的标准，并且随着新型社会组织的不断出现，已经无法涵盖现实中的各类法人组织。我国目前正处于制订民法典的攻坚时期，从各种建议稿中可以看到均对我国法人制度进行了重构，大多借鉴了大陆法系民法典关于社团法人和财团法人的分类。而在最新的《民法总则草案》中，确立了营利性法人和非营利性法人的分类，在非营利性法人中又分为事业单位法人、社会团体法人、捐助法人和机关法人四类。在这一立法契机下，可以探索和推动我国法人制度的完善，确立合理的法人制度框架，使得社会组织可依不同性质归入不同的法人类别，从而在法律上找到容身之处。

改革社会组织的登记管理体制。对社会组织采取严格的审批登记制度是意图通过简单的门槛限制实现对社会组织的控制，不仅达不到有效控制的目的，反而造成在法律监管上的严重缺位，以变相登记方式或非法状态存在的社会组织成为实际的主体，管理机关对大量“非法”的社会组织根本没有能力全部取缔。这种管理模式既阻碍了社会组织的发展，也丧失了对社会组织的管理。与我国的高门槛相比，在社会组织较发达的国家都具有宽松的法律环境，更注重的不是登记环节，而是日常活动的法律监督。对此，我们可以在借鉴国外登记制度的基础上，结合我国实际情况采取循序渐进的方式，降低门槛、放宽入口，并降低注册条件。进一步细化管理，针对不同类型的社会组织采取不同的设立标准，形成较为合理的社会组织管理体制。

保障社会组织的独立自治。保障社会组织的独立自治需要正确处理政府与社会组织的关系。在传统的“统治”观念中，政府与社会组织是支配关系，社会组织的活动空间很小；而现代“治理”理论提倡多元化的公共治理，社会组织也是重要的社会治理主体，政府应与之构建良好的合作关系。在我国，要实现社会组织的独立自治，必须推进社会组织的去行政化改革，因为我国的社会组织具有浓厚的行政化色彩。一方面，我国有相当一部分社会组织最初就是脱胎于政府职能部门或由政府直接建立的，它们既受制于政府又依赖于政府，欠缺独立人格；另一方面，出身草根的民间社会组织，政府对其压制有余却支持不足，很难发展壮大为一支独立的社会力量。面对这种情况，可以通过社会组织法界定政府管理部门的管辖范围，规定社会组织的权利、义务；制约政府机关对社会组织事务的随意干涉，完善政府非法干预的司法救济途径，从法律上约束政府的过度干预。

（作者单位：绍兴文理学院元培学院）

【参考文献】

①王莺桦：《社会组织法律地位探析》，《学理论》，2014年第9期。

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