创新“镇管社区”加强基层治理

张敬芬

[摘 要]上海市嘉定区马陆镇面对快速城市化给基层社会治理带来的新挑战，积极探索“镇管社区”模式，形成了独具特色的做法，为上海市城郊区人口大镇加强社会治理探索了一条新路径，带来了许多启示与思考。

[关键词]城市化；镇管社区；基层治理

[中图分类号] D267 [文献标识码] A [文章编号] 1009-928X（2015）11-0033-03

创新社会治理体制是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。上海市嘉定新城（马陆镇）于2011年8月调整成立，随着新城建设的深入推进和城市化进程的加快，大量楼盘落成、大量人口涌入，原来“镇——村（居）”的城镇化管理模式的局限性、滞后性逐步显现，新城核心区社会管理领域的体制缺陷和短板问题日渐突出。为积极应对新城建设发展的战略任务，推进基层治理，嘉定新城（马陆镇）创新“镇管社区”模式，在城市化地区基层治理方面取得了显著成效。

“镇管社区”模式创新的核心背景是快速城市化带来的城市规模膨胀与传统管理模式有限绩效之间的张力。近年来，随着郊区工业化和城市化的快速推进，上海城乡结合部地区的大镇、大居社会管理的矛盾问题日益凸显，“镇管社区”模式正是通过增设和调整城市基层治理单元从而达到调和这种绩效张力的目标。

（一）政策背景：“镇管社区”模式是对国家治理现代化改革目标的积极呼应。党的十八届三中全会提出推进国家治理体系和治理能力现代化的改革目标，推动城市社会治理方式转型是其中的重要组成部分。在城市社会治理改革方向上，上海市委、市政府已经明确提出了“镇管社区”的体制改革要求，要求探索构建以城乡社区为重点的基层社会管理服务体系，使政府、社区、居（村）委共同履行好政治控制、行政管理、公共服务、统筹协调、群众自治五大核心职能，这为嘉定新城推进社会治理方式转型提供了基本路线。嘉定新城（马陆镇）根据实际新增设六个社区，建立了“两委五中心”的社区管理体制，力图实现社区多元共治格局，强调通过增加主体多元性带动治理有效性的提高，呼应了国家治理现代化的改革目标。

（二）现实背景：“镇管社区”模式是对上海快速城市化进程中生成问题的积极回应。作为特大城市，上海的强大吸引效应带来了城市化快速发展、城市规模迅速膨胀的结果，这在城郊地区表现尤为明显，由此引发城郊地区社会治理困境重重。在嘉定新城（马陆镇），原有的镇级管理组织无法有效解决城郊城市化后的新问题和新需求。管理主体的地域界限和职责权限不清，管理环节上的权责失衡和条块协同不畅，导致管理盲区频现，社会矛盾凸显。“镇管社区”模式在镇和居（村）委之间设置社区管理中间层，一方面将政府职能管理部门延伸到社区层面，为社区居民提供广泛的行政事务与公共服务功能；另一方面将社区内各社会组织和企事业单位纳入到治理主体范围内，增加治理队伍力量，减少社区治理的行政成本，从而解决城市规模与治理绩效之间的矛盾。

（三）理论背景：“镇管社区”模式是对城市社会治理转型理论的现实回应。首先，是对治理理论的实践。治理理论主张主体多元，方式柔性协作。镇管社区模式中，社区治理的主体既包括党委、政府职能部门，也包括社区内各社会组织、企事业单位和社区居民，体现了主体多元性的特点。同时，“镇管社区”模式强调通过党委领导、社区共治和居民自治实现高质量的治理效果，强调运用去行政化的参与、合作、协商和评议等方式对社区事务进行管理，体现了柔性协作的特点。其次，是对科学设置城市基层治理单元的实践。科学设置城市基层治理单元就是要通过合理设置管理幅度和层级既实现服务均等，又达到成本控制的目标。“镇管社区”模式虽然增加组织的层级，但只增加必要的工作编制而不设置一级政府，从而达到控制成本的效果。

2013年8月以来，马陆镇立足于城郊地区新城管理的实际，进行了“镇管社区”模式的探索，形成了独具特色的做法。

（一）合理整合归类，科学划分区域。嘉定新城（马陆镇）在城市化程度较高的嘉定新城核心区西面约20平方公里的区域内，在兼顾现实要求与历史现状的基础上，参照城区街居制社区管理方式，按照“相对集中、规模适度、效能优先”的原则，整合区域内4个行政村、6个居委会资源，科学划分出六大社区，每个社区的管辖面积为3-4平方公里，形成“镇—社区—村（居）”的管理架构。做到既有利于属地化管理，降低管理成本，提高管理效率，又能确保权责统一、职责明确、运转灵活。

（二）创新治理体制，搭建治理平台。嘉定新城（马陆镇）围绕维护社会稳定、加强城市网格化管理、发展社会事业（居务）、推进党建及精神文明建设等社区工作职能，搭建相应的社区治理架构。在区域划分的基础上，每个社区建立了“两委”的组织架构，即社区总支委员会和社区工作委员会，下设党建、居务、综治三大办公室。其中，社区总支委员会作为党委的派出机构，领导村与居委会党支部（一般每个社区有5-8个居委会），对社区性、社会性、群众性工作负总责，并指导基层自治。社区工作委员会则承担政府委托的行政管理职能，对辖区城市管理、社区建设及有关社会事务进行落地管理、督查协调和改进服务。由于对社区的主要职能、工作流程和运行机制进行了科学界定，划清了社区、居（村）之间的职责分工和工作流程，确保了社区治理平台结构合理、能量充足。

（三）下沉管理力量，加强财政保障。为确保社区权事责的对等统一，嘉定新城（马陆镇）通过赋予社区相对独立的人财物权和必要的软硬件配套，切实夯实社区组织、壮大社区力量、整合社区资源、强化基础工作。为此，各社区13-17名班子成员、管理人员都由各机关、企事业单位精兵强将选调组成，此外每个社区还配备了至少50人的联勤、安保和各类协管员队伍，各类政务、事务、居务的支出则按照核定标准，由镇财政全额支出。大量人力、财力、物力的投入，为加强社区治理提供了必要的资源要素支撑。

（四）统筹资源配置，注重民生需求。为满足新城居民的日常生活、服务需求，嘉定新城（马陆镇）在原有8个邻里中心的基础上，统筹邻里中心规划布点，确保每个社区建立1个邻里中心，加快软硬件资源的共建共享，加大技防和信息化管理力度，为开展社区管理服务提供必要的场所，在解决好“物”的依托的基础上，聚焦社区居民的日常生活需求，注重协调好、监督好邻里中心公益性和经营性项目的开发和引进，确保邻里中心业态分布合理。同时，适时在邻里中心内开设“五中心”，即社区综治联勤分中心、社区卫生服务分中心、社区事务受理分中心、社区文化活动分中心、社区生活服务中心，提高社区的综合功能和公共服务水平。

马陆镇探索的“镇管社区”基层治理模式，紧紧围绕“管理出实效、群众得实惠、基层有活力”的工作要求，取得了显著成效。

（一）提高了社区精细化管理的效率。精细化管理的实质在于通过规范化、程序化、标准化、信息化的手段降低管理成本、提高管理效能。“镇管社区”模式打破了原有由镇行政区域所划分的村居界限，通过在政府与村居间搭建综合党务、居务、服务等功能于一身的社区层级，划小服务半径、消除管理盲区，并通过给予社区层级充分的人财物授权，确保了行政管理能够下沉到底，居委会、村委会管理更加井然有序。以居民区顽症治理为例，通过“条专块统”的整治方式（即职能部门提供执法保障、社区统筹整治推进），“群租”整治工作效果明显，全镇认定的878户“群租”户，目前约谈713户（约谈率为81%），自行整改387户（整改率为44%）。同时，在城市道路、绿地工地等方面由于“建管脱节”出现的工作盲区，也形成无缝对接，有效实现了社会管理的全覆盖，提高了社会管理的工作效率。

（二）缓解了多元分化的公共服务需求。社区不仅是一个综合党务、居务的工作平台，更是公众表达诉求、资源集聚共享、解决民生需求的主阵地。实施“镇管社区”后，社区作为政府下沉到基层的一级行政组织，既能依靠区域内公安、医院、学校等“条”的垂直组织力量，又能有效整合“块”内的各方资源，在实现纵向联动和横向互动的服务资源整合、配置方面具有明显的优势。同时，社区服务中心分中心的建立，从文体、医疗等生活服务到党务、政务服务，为居民提供一站式服务平台，避免了管理区域过大容易产生的“一刀切”式服务带来的资源浪费。

（三）体现了社会协同的基层治理方向。“镇管社区”的社区层级，不仅是政府派出的一级行政组织，同时是一个综合党务、居务、社会事务于一身的工作平台和服务窗口，负有在其管辖区域内统筹引导、协调各方参与社会共治的职责。各社区以互利共赢为基点，建立了“网上议事日”、“希望树”微信平台等社区共商共治机制；以政社互动为推手，健全了社区事务联席会议、“义工”联合会等社区事务共管机制，社区治理正逐步由政府单一主体转变成政府、市场、社会多元共治的新格局。

马陆镇基于城市基本管理单元的“镇管社区”模式，进一步明确了社区治理的发展方向和重点任务，为上海市城郊人口大镇加强社会治理探索了一条新路径，带来了许多启示与思考。

（一）党委领导、党建先行是政治保证。一方面，“镇管社区”是在区、镇两级党委的指导下探索的一条适合城郊结合部区域需求的基层治理方式；另一方面，在“镇管社区”探索中形成了“镇党委——社区党委——村（居）党组织”的垂直覆盖体系与“社区行政组织、村、居民区、驻区单位”的横向覆盖体系，从而实现了党建的全覆盖。

（二）建立“主体多元、合作共治”的管理框架是核心。马陆镇探索的“镇管社区”模式，构建了“主体多元、合作共治”的社会管理框架。其核心机制是社区共治，实践逻辑是行政分权与多元合作，有效实现了“最大限度激发社会活力、最大限度增加和谐因素、最大限度减少不和谐因素”的目标任务，推动了城郊基层治理现代化转型。新设置的马陆、陆家、石冈等6个大社区均配备10余名专职管理人员和大约20人的社区工作者。通过引导市场、社会等多元主体参与，这些“小班子”撬起了社区的大资源，提升了社区共治和自治能力，让居民有了近在眼前的管理者和服务者。

（三）厘清行政性主体在社区共治过程中的角度与功能是关键。在现有社会管理体制行政主导的大背景下，要实现“镇管社区”模式的改革目标，关键要厘清行政性主体在社区共治过程中的角度与功能，科学配置各方主体在社区共治过程中的事、权、责。马陆镇在镇管社区实践中，科学界定了各行政主体的职责与功能，党组织专事党建，发挥引领作用，镇政府则专事协调管理，发挥组织协调和资源配置作用，社区专事共治，发挥议事执行作用，居（村）委巩固自治，发挥自治培育作用，取得了较好的治理效果。

（四）合理划分基本管理单元规模是基础。城郊高度城镇化区域，要以公共服务的便捷性、可及性为主要依据，兼顾服务效率与规模经济，合理划分基本管理单元规模，搭建镇——社区——村居管理架构。马陆镇地处城郊结合部，其中70%以上是外来人员。针对粗放型的管理体制与快速城市化的现实不适应带来的众多社会管理难题，该镇按照“相对集中、规模适度、效能优先”的原则，将区域内4个行政村、6个居委会、15个拟筹建居委会划分形成马陆、陆家、希望等6大社区，每个社区的管辖面积为3-4平方公里，人口约2万人左右，缩小管理半径，消除了管理盲区。

（五）聚焦资源下沉，充实管理力量是重点。以需求为导向配置精简高效的管理能力是社会治理的核心。马陆镇着重将各类资源整合充实到社区层面：一是做实社区组织架构，在每个社区建立“两委、三室”，明晰职责，做到各司其职。二是下沉管理力量，配齐队伍体系。三是以政府购买服务方式，引入社会组织开展为民服务项目。例如，2014年以来，该镇的白银社区与4家驻区单位、7家开发商、7家物业公司构筑了共建关系，建立了3个专业委员会，实现了社区事务的共管共治。物业管理专业委员会主动与“小蜜蜂家庭菜肴速配中心”合作，解决了居民买菜难的问题。再如，为了打造熟人社区，白银社区每月会举办一场便民赶集日活动，免费为居民提供磨刀、理发、量血压、心理咨询等各类便民服务。提供服务的除了社区志愿者外，还有来自辖区内交大附中嘉定分校、妇幼保健院等单位的专业志愿者。既满足了群众的需求，又密切了党群关系，巩固了党的执政基础。

作者系中共上海市嘉定区委党校副教授

责任编辑：周奕韵