合肥都市圈市县协同发展路径研究

徐涛松

（安徽省城乡规划设计研究院，合肥 230022）

随着新型城镇化、新型工业化的不断推进，区域空间形态也不断发生变化，城市不再孤立发展，而是整体联动，出现群体式、圈层化发展的“都市圈”现象。国内常采用圈域半径30公里、80公里和100－200公里作为划分核心圈层、紧密圈层和泛影响区域范围的标准［1－3］。

合肥市是安徽省政治、经济、文化中心，加快省会合肥的发展并带动周边城乡共同发展成为安徽省城乡建设和经济发展战略的必然选择［4］。伴随着《合肥经济圈城镇体系规划（2013－2030）》的不断完善，合肥经济圈的范围逐渐明晰，圈内各城市的发展目标和空间布局逐渐明确。但作为核心动力的“合肥都市圈”如何界定范围，发挥其在实现合肥市成为全国性综合交通枢纽、长三角世界级城镇群的副中心、引领区域发展的国际化都市区、内陆开放合作的新高地中的作用，需要在大力发展合肥中心城区的同时，深入探讨都市圈辐射周边市县的协同发展路径。

根据都市圈的发展阶段和特征［5］，合肥都市圈正处于单中心都市圈阶段，圈内各市县之间的协同发展明显不足。依据武汉都市圈、南京都市圈和杭州都市圈的发展经验，必须注重产业分工协作、提升市域交通等基础设施建设、加强生态环境保护与治理、构建合作发展平台等策略。在都市圈成长过程中要防止出现“一城独大、一强众弱”等级规模断层的格局、尽量避免行政壁垒阻碍各市县的协调发展和产业同构现象严重等问题［6－10］。本文从现状着手，针对发展中的问题，探寻合肥都市圈市县协同发展路径。

一、合肥都市圈市县发展现状及存在不足

1．合肥都市圈的界定

《合肥经济圈城镇体系规划（2014－2030）》中规定，合肥经济圈包括合肥、淮南、六安、滁州及桐城等周边地区。本文依据合肥都市圈各项人口发展指标以及合肥都市圈的发展阶段，确定其范围基本涵盖合肥市域（合肥中心城区、肥东、肥西、长丰、巢湖、庐江）和六安市的舒城县，六县（市）一市、1．35万平方公里的地域范围。核心圈层即合肥都市核心区；紧密圈层包括整个合肥市域以及六安市的舒城县，同时也是合肥经济圈的核心区域；淮南及六安其他市县则处于合肥都市圈的泛影响区域。合肥都市圈属于单中心都市圈，2013年常住人口为836万人，其中城镇人口为546万人，城镇化率为65．3%，实现地区生产总值为4 813．9亿元。此处需要特别指出的是，本文的各市县是指除了核心区合肥市之外的其他市县（见图1）。

图1 合肥都市圈的界定范围

2．合肥都市圈市县发展现状

（1）市县总体概况 近些年合肥经济社会进入了持续健康发展的快车道，已具备成长期都市圈的典型特征。随着中心城区产业、建设空间向外延伸、转移，城镇化、工业化进程加快，周边市县发展迅猛。2013年六市县规模以上工业产值2 902亿元，占合肥都市圈的37．8%。现代农业加快发展，养殖业比重超过50%，特色种植业、养殖业呈现规模化、园区化、产业化发展态势。县域经济占都市圈的比重由“十一五”初的19．8%提高到35．5%，除舒城县，都市圈内其他五市县全部进入中部百强县，肥西、肥东跻身全国百强县。

（2）市县受核心区的辐射呈圈层式递减 由于六市县区位条件、资源禀赋的不同，发展目标和方向各有侧重，受中心城市的辐射影响呈现圈层式递减的趋势。

肥西、肥东县城与合肥中心城区对接不断加强。肥西、肥东是合肥主城区的西南、东部门户，处在距离合肥都市圈核心圈层的外圈，是承接中心城区辐射和外溢功能最显著的地区，是产业和人口转移的主要区域。近几年，肥西、肥东两县加快推进县城建设和园区建设，县城骨干路网体系全面形成，与合肥中心城区主要路网基本连接贯通。肥西着力开展“四园四镇”联动开发；肥东大力推动“三区协同、三镇融合”工作。

长丰以北城新区、县城新区建设分别与合肥、淮南一体化发展。长丰北邻淮南，南融合肥，是合淮同城化发展的重要节点。长丰发展重点明确，主要推进南部合肥北城新区和双凤开发区扩区、北部县城新区和中部下塘镇级市建设；通过合水路等基础设施建设促进合淮同城化发展。

庐江、巢湖、舒城相对独立发展。庐江县、巢湖市、舒城县位于合肥中心城区的南部、东南部和西南部，分布在都市圈的紧密圈层和扩展圈层区域。城区距离合肥中心城区均在80公里以上，受其辐射影响较弱，三市县建设主要以推进县城扩容提质为主，并大力推进环湖旅游业、生态农业的发展。庐江以合肥南部副中心的标准实施城市规划、建设和管理，建设城西、城东新区，将冶父山景区纳入城市郊野公园，并开展泥河产城一体化试点、汤池国家级旅游度假区和5A 级景区创建等；巢湖市投资129．5亿元进行“十大工程”建设，提升城区品质，并着力促进列入合肥环湖特色十镇的加快发展；舒城县纳入环巢湖生态环境保护建设规划和合肥经济圈旅游合作组织，首批1．6万亩共建基地已经确定，同时积极建设万佛湖景区，力争使其成为“安徽的北戴河、合肥的后花园”。

3．合肥都市圈市县发展存在的不足

（1）需加强各市县与中心城市的空间发展、交通联系 需要进一步加强随着合肥区县合作产业园区的发展、城市近郊工业园的第一次“退二进三”以及轴带发展效应的影响，肥西县城及周边地区发展迅猛，产业、经济和基础设施均得到提升，城区基本与合肥市中心城区连为一体；而同样处于核心圈层的肥东县，由于未能主动谋求与合肥中心城区的共同发展与相互融合，目前虽然在交通设施上与中心城区联系较好，但在县城的发展方向、空间布局、县城建设、开发区建设、龙塘高速下口建设等方面仍未与合肥中心城区形成良好衔接；长丰虽然通过北城新区和双凤开发区的建设，实现与合肥中心城区的共建共享，但是县城风貌尚待提升，与淮南一体化的建设也需要加快提速；而处于紧密圈层的庐江县、巢湖市和舒城县，受中心城区辐射较弱，多侧重于自身发展，在产业、经济、交通、城市建设等方面与中心城区相比，存在较大差距。

（2）各市县产业发展趋同，需要加强分工与合作 在产业发展上，虽然肥西县、长丰县与合肥中心城区存在一定的互补性，但六市县的产业联系并不很紧密，在重点发展产业的选择上显得较为孤立。如六个市县的重点产业都涉及了农副产品深加工，肥东、长丰、舒城把新型建材作为主导产业，肥西、肥东则都把家电、汽车机械制造作为产业发展的重点领域等等，区域产业发展趋同，使得产业链不能充分延伸，企业间联系合作较少，甚至在产业项目、基础设施建设等方面存在不同程度的竞争，造成了合肥都市圈内竞争态势大于合作共赢，从而无法形成优势互补、特色突出的产业分工格局（见表1）。

表1 各市县产业发展重点一览表

（3）城市特色、生态环境与文化建设需要进一步重视 近年来各市县在城市建设与经济增长取得成效的同时，在城市特色和生态文化等方面也取得了显著成就，但是城区扩张过快、城市风貌同质化现象比较突出。肥西三河历史文化名镇随着游客的增多商业化气息越来越浓；庐江县历史文化资源众多，但没能形成完整的保护体系与特色名片；巢湖市至今没有4A 级景区，与自身的自然禀赋极不相称；肥东、长丰县城多年来的建筑风貌和整体形象较为混杂。同时，高速工业化、城镇化进程加剧了各市县的生态环境破坏，巢湖总体水质状况为轻度污染。

（4）土地利用粗放，需提高建设的集约节约程度 土地的城镇化速率超出了人口的城镇化，从各市县的城区规模来看，长丰县的用地和人口比值达到1．37，巢湖市则达到1．25，超过了城市用地扩展的合理系数（1．12）。同时，各类开发区、工业园区用地不断扩张，增量用地的建设较为粗放，土地集约利用程度不够。例如2013年，肥东经济开发区建成区工业用地8平方公里，工业增加值66．4亿元，地均工业用地增加值8．3亿元／平方公里。庐江经济开发区建成区工业用地1．8平方公里，工业增加值6．35亿元，地均工业用地增加值3．5亿元／平方公里（全省省级以上开发区平均水平为5．5亿元／平方公里）。国内发达的县城如昆山市经济技术开发区在2011年的地均工业用地增加值已达到40亿元／平方公里，张家港市经济开发区2010年地均工业用地增加值为32亿元／平方公里。

（5）利益协调机制需要强化 共同利益是实现合肥都市圈发展的核心纽带，中心城区与各市县之间利益交集越大，协同发展的前景就越美好，都市圈一体化发展的进程也越快。目前，利益协调机制的不健全使得六市县都较为关注自身的利益，缺乏从整体层面统筹都市圈利益的认识和需求，项目投资和产业发展等方面出现恶性竞争现象，直接导致重复建设、产业趋同以及资源浪费等问题，影响了都市圈的健康发展［11］。进一步整合政策体系，建设良好的利益协调机制，是打破发展壁垒的必经之路。

二、合肥都市圈市县协同发展的路径选择

1．在都市圈整体发展的框架下，强化核心区的辐射能力，与各市县形成联动发展

在聚力推进合肥都市圈建设，实现资源共享、设施共建、产业共荣、环境共治的整体发展框架下，合肥都市圈应由现状的单一城市相对集聚发展走向中心城市带动的圈域市县联动发展道路（见图2）。

图2 合肥都市圈发展模式示意图

首先，强化核心区的辐射能力，合肥中心城区需突出城市服务功能的建设，继续加快推进“退二进三”、“优二兴三”工作，弱化传统生产功能，强化技术创新、文化创意、生态人居、旅游休闲、金融商务、信息咨询等服务功能，促进产业结构调整、产业层次提升，实现发展方式转变。将服务经济打造为合肥中心城区的“首位经济”，成为生产要素的集聚区，发挥合肥中心城区在都市圈的龙头、领跑和示范作用，从而辐射带动周边市县的发展与建设，培育中心城区的“接力棒”［12－13］。

在辐射带动的过程中，各市县要加强与中心城区的联动发展，即一方面要继续向中心城区输送农副产品、生产资料以及劳动力资源，增强其辐射带动能力；另一方面要承接中心城区各类产业、设施及部分功能，寻求优质资源和各项合作发展的机会，以壮大自身的实力。其中，肥东、肥西要强化与中心城区的一体化发展，全面融入中心城区，重点承担中心城区的生产、居住、高教等功能分流，成为集现代制造、物流商贸、居住休闲、文化教育等功能为一体的具有综合服务能力的片区中心，从而缓解中心城区的压力；长丰北城新区主要承接中心城区的居住及配套服务功能，通过良好的人居环境和完善的配套设施来疏散中心城区的人口；庐江、巢湖、舒城主要承接中心城区产业扩散和共享优质资源条件，形成功能齐全、设施完善、职住平衡、环境优美、相对独立的特色组群，同时整合三地的旅游资源，打造都市圈的旅游亮点，成为中心城区的“后花园”。

2．合理定位，促进各市县差异化、特色化发展

根据各市县区域位置、资源条件、现状建设的差异，进行合理的定位和有重点的发展与建设，形成都市圈内围绕中心城区的多样化、特色化的城市格局。其中，肥东和肥西县城是合肥卫星城市，其发展战略与总体布局必须紧紧围绕合肥中心城区进行谋划，打造良好的合肥主城区东部与西南门户形象。长丰县城是淮南卫星城市，要发挥区位优势，成为宜居、宜业、宜游的生态型中等城市、合淮一体化的桥头堡。三县要不断强化与中心城市基础设施、产业发展、市场体系、生态环保等方面的一体化建设。

庐江、巢湖、舒城是合肥都市圈次级中心城市，分别是合肥市域南部、东南和西南的中心城市，在强化与合肥中心城市经济、交通等联系的同时，突出县城的特色化发展和县域城乡统筹建设。庐江要综合拓展城市职能，发挥山水环境和人文资源优势，将冶父山镇纳入庐江城区进行统一规划，建设皖中地区旅游城市和山水宜居城市。巢湖市要突出山水城市特色，联动城区北部的半汤温泉资源，推动有利于发挥滨湖和温泉特色的相关产业发展，实现“拥湖”特色发展，建设成为现代产业发展高地、全国著名的旅游休闲度假胜地、“三面青山一面湖”的生态之城。舒城县既要借助皖江城市带承接产业转移示范区完善先进制造业配套产业，同时也要借助皖西的山水文化，打造具有特色风貌的舒适之城、度假胜地。

3．建构一体化的交通体系

合肥都市圈交通建设的出发点是强化周边市县与合肥中心城区之间快捷的交通运输网络，发挥核心城市的辐射带动作用，推进都市圈整体协调发展。坚持高起点、高标准、可持续原则，通过资源优化整合，构筑以高速铁路、城际轨道、高速公路为骨架，以新桥机场及重要港口为核心，以普铁、干线公路与高等级航道为基础的区域协调、低碳高效、多模式转换的一体化综合交通运输体系，真正实现都市圈内各市县与中心城区的无缝对接，互联互通。

合肥中心城区、肥东、肥西、长丰县南部构筑以城际轨道交通系统为骨架，地面汽车、电车常规公交系统为主体，出租车为补充的城市及城乡一体化公共交通系统，充分满足核心圈层、部分紧密圈层和中心城区内部人口便捷化公交出行的需求；长丰县城、巢湖、庐江、舒城以及泛影响区域内的市县构筑“高速化”交通发展网络。

4．促进产业集聚的协同发展

产业集聚协调发展是实现合肥都市圈经济可持续的有力保证。首先，开发区和产业园区建设要实现错位竞争。各市县由于自身资源禀赋的特点，都存在竞争中的优势领域和劣势领域。避开劣势领域，发展优势领域，才能在竞争中获得主动，融入区域整体协调发展中去。都市圈内各市县应明确各自的主导产业，确立各市县本身的产业发展方向，避免“小而全”的重复建设。

其次，要实现旅游产业的协调发展。依据旅游资源的不同，发展特色旅游，强化合肥旅游圈建设，加快建设以名城、名山、名水、大湖、温泉、湿地、名镇为特色的全国休闲旅游目的地；树立绿色、低碳发展理念，坚持走内涵、品质、特色提升发展之路。其中，主城区借助悠久的历史文化和时尚的城市形象，以古城特色和现代化大都市形象吸引人；巢湖、庐江、舒城旅游发展应着眼于“山水”做文章，加大宣传力度，打出休闲度假旅游牌。

5．强化生态环境保护与建设

生态环境承载着都市圈发展所需要的各种资源要素，各市县只有共同强化对其的保护与建设，才能保证整个都市圈的持续健康发展。以自然生态要素为基础，构筑与合肥都市圈空间体系相适应的区域自然生态体系，形成多功能、层次化、复合型、网络状、立体化的区域生态绿地系统，加强生态资源保护和自然环境治理，实现生态建设保护的永续发展。

以巢湖为龙头，严格保护生态环境，着力提高、改善都市圈内巢湖的水质。首先，通过引江济巢通道，改善巢湖水质，积极治理巢湖污染，逐步恢复提高其作为生态核的重要功能，同时整合环湖地区的生态和人文资源，形成环湖地区都市农业与生态旅游圈。其次，通过派河生态廊道、南淝河生态廊道、杭埠河生态廊道、瓦埠湖生态廊道以及紫蓬山生态单元等的建设有效构建合肥都市圈生态安全格局，形成连接建设区与非建设区的网络结构，以利于区域生态系统的稳定。最后，严格保护集中式饮用水源地水质，促进环境空气质量全面达到国家二级及以上标准，提升合肥经济圈的整体生态品质。

6．加强土地资源的集约利用

根据《国家新型城镇化》要求，城乡规划应由扩张性规划逐步向限定城市边界、优化空间结构转变，在这一背景下，必须树立土地资源集约利用的整体观念。一要严格控制都市圈内部各市县建设用地的无序蔓延，划定城市之间的控制地带、城市基本生态控制线和城市开发边界，建立资源环境承载能力监测预警机制，全域统筹城乡生活、产业、生态空间布局，形成高效集约、有序发展的城乡空间结构形态。二要严格控制各类开发区规模，优化用地布局与用地构成，提高生产性项目的用地比例，鼓励建设多层标准化工业厂房。三要对现状建设用地的利用状况、投入产出强度以及综合承载能力等进行详尽调查和分析评估，制定切实可行的挖潜盘活存量建设用地计划与实施方案，明确低效利用土地和空闲、闲置土地的范围和利用方向。四要完善控制体系，确保有效控制建设用地规模和土地集约利用水平。

7．建立协调组织，健全动力系统，完善利益机制

加强合肥经济圈领导小组的作用，联络各市县政府，进一步利用党政领导高层互访和会商制度、部门联席会议制度，协调、解决相关问题。建议在合肥经济圈领导小组下设，或者单独设合肥都市圈领导协调小组，设办事机构，处理日常工作。主要协调都市圈内各市县之间共同存在的问题，如市县边界的城乡规划衔接、道路交通建设、基础设施共享以及跨行政区域的重大战略资源开发、重大基础设施建设及跨区生产要素的流动等问题，各市县内的具体事务仍由地方政府管理。

合肥都市圈要获得持续发展动力，不能只依靠政府行政推动，必须要以市场为主导、企业为主体、政府积极引导、公众广泛参与，构建市场驱动、企业联动、政府推动、民间互动的多元化动力系统。

随着市场机制的不断完善和市场主体的逐步成熟，合肥都市圈内各市县间资源、技术、资金、信息等流动要素会形成越来越广阔的利益交集空间，必须形成完善的利益协调机制，才能确保各利益主体在发展中能各得其利，保证区域协同发展具有持续驱动力，形成全方位、多层次、宽领域的发展格局。

［1］郭熙保，黄国庆．试论都市圈概念及其界定标准［J］．当代财经，2006，（6）：79－83．

［2］张 伟．都市圈的概念、特征及其规划探讨［J］．城市规划，2003，27（6）：47－50

［3］董晓峰，史育龙．都市圈理论发展研究［J］．地球科学进展，2005，（10）：1067－1074．

［4］蒋晓岚，孔令刚．基于中部比较的合肥经济圈发展与演进趋势研究［J］．合肥学院学报（社会科学版），2010，27（2）：3－7．

［5］陈小卉．都市圈发展阶段及其规划重点探讨［J］．城市规划，2003，27（6）：55－57．

［6］刘志甫．南京都市圈存在的问题及理论分析［J］．市场周刊·理论研究，2010，（9）：41－42，74．

［7］冯 洁．杭州都市圈，搭建“同城快车”［J］．浙江经济，2008，（21）：35－37．

［8］罗成书．杭州都市圈形成与发展研究［D］．杭州：浙江大学，2010：40－46．

［9］熊继红．武汉经济圈域城市圈关系实证研究［J］．商业时代，2008，（32）：105－106．

［10］樊昌晋．杭州市都市圈发展策略探析［D］．南京：南京农业大学，2012：13－35．

［11］齐晶晶．创新型经济圈研究——基于创新经济学的视角［D］．天津：南开大学，2010：25－31．

［12］韩 薇．城市经济圈新说——动力场论［J］．经济研究导刊，2011，（8）：56－57．

［13］王泽强，王迺宏．合肥经济圈发展中的区域整合研究［J］．安徽行政学院学报，2011，2（4）：64－69．