基于制度构成理论的农地整理建后管护的农民愿意研究

赵　微

（华中农业大学公共管理学院，湖北 武汉 430070）

基于制度构成理论的农地整理建后管护的农民愿意研究

赵微

（华中农业大学公共管理学院，湖北 武汉 430070）

研究目的：以耕地保护协会模式下农地整理建后管护机制为研究对象，试图揭示建后管护的制度结构对农民意愿的影响机理。研究方法：制度构成的理论分析和基于Logistic回归模型的计量检验。研究结果：（1）正式制度特征中的制度受益程度对农民意愿影响显著，非正式制度特征中的从众行为和劳动技能的影响相对强烈；（2）包含制度特征变量的计量模型对农民意愿的影响机理进行了有效解释，正式制度和非正式制度的影响作用实现耦合。研究结论：建议完善制度设计的惩罚机制，引导形成农民积极参与后期管护的社会习俗。

土地整治；建后管护；正式制度；非正式制度；农民意愿；耕地保护协会

1　引言

根据农村发展领域的参与式发展理论［1］，农民依靠自己实现内源式发展；他们通过各种渠道表达自身利益诉求，影响政府的公共政策导向。农民参与的本质要求是能够参与农村建设的每一个过程，并从中分享利益和收获。农民参与已经逐渐成为现代政府治理和农村公共事务管理的重要组成。

21世纪以来，中国农地整理（Rural Land Consolidation）工作逐步推广，在实现粮食安全、资源节约、统筹城乡、环境友好、社会和谐等国家任务方面取得明显成效［2］。但在微观层面，农地整理实施绩效不高引发了诸多学者的批评［3-4］，其中农民参与程度被认为是障碍因素之一。大范围的随机抽样调查［5］表明，农民对参与农地整理应具备的公民意识、主体意识、权利意识的认知及参与热情达到一定水平，但参与方式、参与载体、参与阶段等要素亟需得到改善。在农民参与意愿方面，代表性的学术观点有：（1）农民个体参与决策根据自身资源及外部约束实现，农民认为当前参与模式无法代表公众利益时会强化参与意愿［6］；（2）在农民—政府二元博弈均衡状态下，农民收入、公共产品价格均会增强农民参与的意愿［7］；（3）在多元利益主体视角下，国土部门监管、企业投资行为、村委会组织协调均与农民意愿呈正向相关［8］。

建后监管与维护是农地整理供给链上的重要环节，改善建后管护有利于提升农村公共产品服务水平、延长生命周期，改变农村基础设施“重建轻管”的弊端。从实践上来看，竣工后移交至乡镇、实施村集体管护是农地整理传统的管护模式。针对此类管护模式，汪文雄等［9-10］统计研究结果表明，农民的管护认知、管护组织的健全、管护参与程度等要素显著影响农民的参与意愿及管护效率。近年来，江苏金坛、湖北沙洋等地陆续建立农民耕地保护协会实施协会管护①江苏金坛（2009年6月）、湖南隆回（2009年10月）、湖北沙洋（2011年6月）、江苏邳州（2011年11月）、湖北黄梅（2011年12月）、河南沁阳（2012年3月）、重庆北培（2012年4月）、湖南汨罗（2012年6月）、安徽含山（2012年7月）等地陆续成立农民耕地保护协会（笔者通过互联网报道整理）。，创新了农地整理建后管护模式。而现有的理论研究也已表明，土地制度安排会对农民的行为意愿产生积极的影响［11］，如胡平波［12］在研究农民专业生产合作行为时指出，声誉制度可以弥补合作社正式制度的不足，激励合作意愿较弱的农民参与合作；Lisec等［13］以斯洛文尼亚农地整理为实证对象，分析了正式与非正式制度框架下土地所有者对农地整理的认识态度以及满意程度。本文将研究内容界定为农地整理建后管护阶段的农民意愿特征，运用新制度经济学的基本理论，通过农民耕地保护协会模式下农民意愿研究，试图揭示管护制度对农民意愿的作用机理，进一步拓展农地整理农民参与意愿的研究范畴。

2　管护制度对农民行为意愿的作用机理

制度学派认为，制度是经济理论的第4大基石，土地、劳动、资本等要素只有在制度环境内才能发挥作用［14］，以此为基础逐渐形成 “结构—行为—绩效”（Structure-Conduct-Performance，SCP）的研究范式。新制度学派将结构要素扩展为产权结构和组织结构，构建基于新制度经济学理论的SCP范式，即“制度结构—制度行为—制度绩效”［15］。其经济逻辑是，不同的制度安排通过隐含的约束与激励机制作用，影响理性经济人的主体行为及资源分配，并最终决定绩效水平；不同的制度结构对制度行为影响的程度和范围不同，理性行为主体在不同的约束条件下呈现不同的制度行为［16］。制度安排中的约束和激励功能具有重要的行为发生学意义［17］。

基于上述分析，本文将农地整理建后管护制度的功能归纳为：（1）提供制度约束。制度的基本功用是为经济行为提供服务。管护制度通过规范利益相关者间的相互关系，实现管护的行为有序化，从而有效抑制农民参与过程中的机会主义行为；（2）提供制度激励。完善的管护制度设计不仅能为利益相关者提供广泛合作的基本框架，还能激发理性经济人投入管护工作的内在推动力，明确参与管护的行为主体获取一致收益的权利，促进外部利益内部化。本文所需要解决的关键问题是，虽然管护制度的基本功能已经从理论上得到严格的界定，但是在农地整理建后管护行为中，农民耕地保护协会的管护制度对农民意愿的影响机理和影响途径应当如何阐释？现有的制度设计应当引起哪些层面上的反思与改进？

3　正式制度与非正式制度的效用

制度经济学界认为制度是在特定群体内部的一系列运行规则的组合［18］，制度与人的动机、行为有着内在的联系。本文按照North［19］的观点，进一步将制度分解为正式制度和非正式制度及其实施方式，前者指农民耕地保护协会制定的章程和其他契约；后者指影响农地整理建后管护的传统、习俗、惯例、社会规范等。在此基础上，遵循SCP研究范式中制度结构对制度行为的影响机理，本文提出重要假说：正式制度和非正式制度将会在不同水平上影响行为人参与农地整理建后管护的选择过程。

3.1正式制度对农民行为意愿的影响

农地整理建后管护的正式制度往往经历若干变迁得以实现。耕地保护协会模式下的管护制度从农民生活和生产经验中演化并在制度供给与制度需求之间实现了状态均衡。但是制度均衡并不意味制度效率，需要进一步判定制度实施的效用水平。

本文借鉴奥斯特罗姆［20］提出的长期续存的公共池塘资源制度的8项设计原则，分析正式制度对农民参与农地整理建后管护的约束与激励效应，即：（1）清晰界定边界——参与行为的受益群体是否清晰、受益程度是否保障；（2）资源占用规则是否和当地条件一致——协会关于建后管护的制度安排是否因地制宜；（3）集体选择的安排——农民个体是否享有建后管护中的决策权；（4）监督机制的设计——协会关于建后管护的运行与管理是否受到监督；（5）惩罚机制的设计——违反协会管护制度的行为是否受到惩罚；（6）冲突解决机制的设计——协会的管护制度是否缓和村庄内部冲突；（7）对组织权的认可——协会制定的管护制度是否被农民认可；（8）嵌套式组织的设计——协会的管护制度是否呈现科层式结构等。

3.2非正式制度对农民行为意愿的影响

非正式制度缺乏具有约束力的实施机制，只有与正式制度保持一致性、反映性、内生性［14］，才能和正式制度共同构成制度整体，为社会的制度秩序作出贡献。

农村社区内部的非正式制度主要表现为社会规范、道德规范、习俗惯例等内容。在非正式制度约束下，没有履行个人承诺、参与社区集体行动的行为人会遭遇社会非议，同时还会因为内部规范的软性制约而感到羞愧和内疚。考虑到计划行为理论是从主观态度、主观规范、知觉行为控制三方面刻画社会行为，与非正式制度的内涵具有一定的契合性，本文运用该理论分析非正式制度对农民行为意愿的效用。其中主观态度表现为从村庄的社会规范和价值标准来看，参与建后管护是否有利于农村发展；主观规范表现为按照村庄的习俗惯例，农民是否从众地参与集体劳动；知觉行为控制表现为在历史传统和惯例影响下，农民的掌握的劳动技能是否完成管护工作。

4　实证分析

4.1彭岭村农民耕地保护协会概况

作为一类农民自主建立的社会组织，近年来蓬勃发展的农民耕地保护协会在耕地保护、宅基地审批、土地纠纷调处、农地整理等土地管理事务中发挥了积极作用，不断推动农村公共事务治理改革的历史进程，凸显了公共部门对公民参与社会事务的认同和创新社会管理模式的努力。

2011年6月，湖北省首个农民耕地保护协会在沙洋县李市镇彭岭村成立。彭岭村有9个村民小组共1750余人，人均耕地不足1.3亩，此前因二轮延包的抛荒地归属、田块界线划分、宅基地边界确认等引发的纠纷时有发生。农民自发组织成立协会后，以“保障发展、保护资源、维护权益、服务社会”为宗旨，在协会理事会的领导下通过巡查、宣传、调解等途径开展耕地保护活动。在农地整理方面，协会积极参与南水北调汉江沿线土地开发整理重大工程沙洋县李市镇项目①南水北调汉江沿线土地开发整理重大工程沙洋县李市镇项目由湖北省国土资源厅鄂土资批〔2011〕56号批准建设，于2012年10月正式开工建设，涉及沙洋县李市镇新城、蒋台、联盟、沿河、蔡咀、工农、董场、沈桥、刘巷、张巷、彭岭11个村，建设规模2.99×104亩，批准投资5875×104元，设计净增耕地1506亩。项目规划平整土地191.19×104m2；新修灌排管道188.22 km，泵站50座，闸、涵175座；田间路83.89 km；生产路28.00 km；农桥14座；植树3481株；新农村整治2处116户。，履行了协会“受理农村土地综合整治等方面的矛盾和纠纷”“配合开展土地开发整理”“协助组织农业基础设施建设”等基本职责，发挥了区域示范辐射作用。

4.2数据来源与样本特征

华中农业大学研究人员于2014年3月下旬和4月上旬，分两次对彭岭村农地整理建后管护状况开展抽样调查。在全村400余户家庭中随机挑选农户样本149份，其中有效样本135份。

性别方面，有效样本中男性占73.0%；年龄上，30岁以下的农民占0.7%，31—39岁农民占3.7%，40—49岁农民占24.4%，50—59岁农民占42.2%，60—69岁农民占21.5%，70岁以上农民占7.4%；教育程度上，小学及以下占35.0%，初中占47.0%，高中占17.0%，大专及以上占1.0%；在农业收入占家庭总收入比例方面，农业收入比低于20%的农民占25.2%，农业收入比介于21%—50%的农民占37.0%，农业收入比介于51%—80%的农民占20.7%，农业收入比高于80%的农民占17.0%。据统计，有效样本中约5%的村民已成为协会会员，有26%的村民有近期加入协会的愿望。

调查问卷显示，在耕地保护协会组织下，“愿意”参与农地整理项目建后管护的农民占77.8%，“不愿意”参与的占22.2%，可见大部分农民的行为意愿是倾向于参与和农业生产紧密相关的农业基础设施监管与维护工作。

4.3变量选择

本文以农地整理建后管护的农民意愿为被解释变量。根据制度构成理论，结合彭岭村耕地保护协会实际情况，选取农民个体特征、正式制度因素、非正式制度因素3大类共17个变量作为解释变量（表1）。需要说明的是，（1）个体特征类变量X1—X4均为问卷调查中直接询问受访者得到；（2）制度类特征变量X5—X11的赋值条件为“非常同意=1，比较同意=2，一般=3，不太同意=4，非常不同意=5”。如X5= 1表明受访农民在主观上认为个体从制度实施上十分受益，X5= 5表明没有任何受益，以此类推；（3）正式制度特征变量中，制度受益（X5）、决策权利（X6）、惩罚机制（X7）、制度认可（X8）等变量分别对应奥斯特罗姆［20］8项原则中的“清晰界定边界”、“集体选择的安排”、“惩罚机制的设计”、“对组织权的认可”等原则。由于现行制度没有设计监督机制和科层式结构，管护制度涉及的内部冲突不明显、农民缺乏类似制度之间的比较等原因，其他原则没有相应变量进入模型。

4.4计量模型

本文在设计调查问卷中，将农民的行为意愿分为两个等级：愿意和不愿意，构成了具有明确意义的二分类变量。引入Logistic模型，将其定义为：

式1中，π为被解释变量Y相应取值的水平概率，a为常数项，b为影响因素的回归系数，X为解释变量（X1表示个体特征变量、X2表示正式制度特征变量、X3表示非正式制度特征变量），ε为随机扰动项，i、j、k分别为影响因素的编号。为比较不同类型解释变量对农民行为意愿的影响程度，构建4个Logistic回归模型：模型一仅考虑个体特征变量，模型二考虑个体特征和正式制度特征变量，模型三考虑个体特征和非正式制度特征变量，模型四综合个体特征、正式制度特征变量和非正式制度特征变量。采用IBM SPSS19版本中的二元Logistic回归分析模块分别对不同模型中的农民行为意愿开展回归分析。模型结果见表2。

表1　农地整理建后管护农民意愿的模型变量Tab.1　Description of statistic variables for farmers' conduct

表2　农地整理建后管护农民意愿模型回归结果Tab.2　Regression analysis for farmers' conduct of supervision and maintenance

4.5结果分析

（1）农民个体特征变量。本文研究中农民个体特征由性别（X1）、年龄（X2）、教育程度（X3）、农业收入比（X4）等变量表征。其中影响农民行为意愿的显著性因素是教育程度（X3），在各模型中显著度分别为p = 0.000、p = 0.001、p = 0.004、p = 0.012，优势比大于1说明随着学历水平的提升农民愿意参与管护的几率得到提高。由调查资料可知，彭岭村当前留守的农民存在年龄偏大、知识结构层次偏低的状况，未接受非义务阶段教育的农民高达占82%。经过访谈可知，接受过较高层次教育（高中及以上）的农民对待农业发展的眼光更为长远，特别看重农田水利系统和田间交通设施对现代农业产业发展的基础性支撑作用，对在有组织条件下集体统一行动的意愿表达更为强烈。其他变量在5%显著性水平下统计意义不显著，但优势比仍然大于1，表明与被解释变量变化趋势的一致性。如变量X4测量农户对农业生产的依赖程度，计量结果表明随着农业收入比例的增加，农民参与管护的意愿也增加。

（2）正式制度特征变量。根据奥斯特罗姆的制度设计原则，该类变量由制度受益（X5）、决策机制（X6）、惩罚机制（X7）、制度认可（X8）等组成。回归模型中制度受益（X5）呈现较强烈的显著性（模型二p = 0.000、模型四p = 0.004），说明农民决策的主要依据是行为的利己性，行为意愿受制度受益程度控制，该结论体现了管护制度的激励功能。经相关分析得到，农民对制度收益（X5）变量赋值的选择和农户的当前农业净收入、制度完善后的农业净收入以及农业净收入增加值均呈现负相关，其Pearson相关系数分别为-0.142（p = 0.100）、-0.175（p = 0.042）、-0.253（p = 0.003），可见农民在决策过程中往往以现状农业生产的收益值作为参考点，更加重视参与行为的实施所导致的收益增加值。模型结果表明，针对农业基础设施管护的劳动需求人数多、工作量繁重的特点，正式制度明确了行为机制，降低了农民参与管护的交易成本，促成利益共同的集体一致行动，使得农业收入增加成为可能，激励了农民有效参与管护行为。正式制度特征变量中的其他变量没有表现出显著性。现行管护制度结构的不完善，尤其是决策参与不广泛、惩罚机制的不明晰、制度实施绩效的不明显、会员准入程序的不科学等是上述变量不显著的可能原因。

（3）非正式制度特征变量。本文采用村庄治理（X9）、从众行为（X10）、劳动技能（X11）等变量代表非正式制度特征，研究其对农民行为意愿的影响机理。模拟结果表明，受风俗惯例影响的从众行为（模型三p = 0.000、模型四p = 0.000）和劳动技能（模型三p = 0.043）表现出一定的显著性。中国农村社区仍是传统上的“熟人社会”，农民以亲缘和地缘关系构建社会关系网络，形成的社会资本同构型较高、分化程度相对较低。在熟人或半熟人社会内，农民个体之间存在较强的信任和社会关联度，个人行为存在强烈的可预期性。因此，在集体行动形成后，在传统惯例影响以及舆论谴责威胁下，农民的投机行为被有效抑制，从众地参与管护（X10）的几率大大增强。劳动技能变量（X11）主要反映农民个体的劳动技能以及身体健康状况能否顺利完成劳动任务的预期，体现传统上村庄集体劳动对参与者的基本技能要求。从统计结果来看，该变量对农民意愿的影响显著性不如从众行为。

此外，按照多中心治理理论的一般框架，农民耕地保护协会通过建立相应制度，实现农业基础设施管护的秩序化，并通过自主治理改善村庄治理的绩效。但上述理论假设并没有通过变量X9的统计参数得到验证，模型中农民对参与管护能否改善村庄治理的主观态度的显著性不明显。

（4）模型的比较。表2中的4个Logistic回归模型试图从不同层面解释农民参与管护的意愿选择机理：模型一构建农民个体特征因素和农民行为意愿之间回归模型，模型二反映了农民个体特征、正式制度特征变量对农民行为意愿的影响方向和影响程度，模型三用非正式制度特征变量代替正式制度特征变量，模型四综合集成了农民个体特征、正式制度、非正式制度等三类变量对农民行为意愿的影响机理。

从Logistic回归模型的拟和效果来看，模型一整体未能通过Hosmer-Lemeshow检验，模型的拟和优度达不到要求；模型二、模型三、模型四的Hosmer-Lemeshow检验的显著度水平均大于0.05，拟和优度达到预设标准。拟和效果评价结果说明，模型一仅仅采用农民的个体特征来解释其行为，无法从作用机理上尤其是在制度环境下解释农民的意愿选择。当增加其他解释变量后，回归模型对经济现象的解释能力大大增强，实现了从现象到本质的突破。比较模型的预测能力，模型一的预测能力最差，仅77.8%，模型四、模型二、模型三的预测能力依次增加，分别达到82.1%、83.6%、84.4%，模型具有相对准确的预测水平。

通过比较模型四和模型一、模型二、模型三的回归结果可以发现，模型之间各类解释变量的影响作用、影响方向、影响的显著性基本一致，农民的行为意愿受个体特征、正式制度特征、非正式特征共同影响。需要说明的是，在模型三的基础上增加了正式制度特征变量之后（转变为模型四），劳动技能（X11）对模型解释的显著性有所下降，说明在现实经济世界中正式制度的影响力和非正式制度的影响力具有交互作用的特性，当两者并存的时候，非正式制度应当是正式制度的补充因素。

5　结论与建议

本文从制度构成的角度出发，阐释了正式制度和非正式制度分析框架下农地整理项目建后管护农民行为意愿的影响因素。运用奥斯特罗姆的资源管理制度设计原则以及计划行为理论，对影响因素开展计量研究。根据对湖北省沙洋县李市镇彭岭村的实证研究，得到主要结论如下：（1）农民个体特征中的教育程度对农民的行为意愿产生显著影响，表现为随着学历水平的提高，行为意愿有所加强。正式制度特征中农民关于制度受益的认知程度对其行为意愿影响显著，表现为农民的意愿随制度实施后个体受益增加而强化。非正式制度特征中的从众行为和劳动技能也与行为意愿保持一致的趋势。实证研究结果验证了研究的理论假设。（2）由计量模型的统计参数可知，单从农民个体特征角度出发解释农民行为意愿的选择缺乏信服力，制度特征变量进入模型后解释能力得到较大增强。由正式制度特征模型或非正式制度特征模型转变为正式、非正式制度耦合作用模型时，部分特征变量的影响显著度有所降低。这与制度实施过程中两类制度的契合作用尤其是非正式制度的“软约束”性质有关。

需要说明的是，本文采用计划行为理论阐释非正式制度对农民行为意愿的作用机理，在计量模型中假设农民行为意愿受主观态度、主观规范、知觉行为控制的直接影响，而没有考虑上述要素之间存在交互影响。实证检验中的必要假设简化了模型的处理过程，但是否对研究结论产生影响本文并未开展深入讨论。这也是后续研究需要解决的问题之一。

基于本文主要成果提出相应的管理建议：（1）进一步完善管护制度设计，强化制度结构中的惩罚机制，发挥制度的约束效能。根据制度对行为的效用机理，制度对个体行为具有约束和激励两大功用。当前彭岭村管护制度的激励作用——取得更大的农业生产收入的效果显著，但由于缺乏针对性的章程条例，管护制度无法发挥约束效果，增加了农民“搭便车”的机会主义倾向。建议启动管护制度修订程序，增加“积极参与管护工作人员同等条件下优先使用灌溉水资源、优先审批宅基地申请、优先获得耕地承包权，消极参与或怠工人员额外缴纳惩罚性灌溉水费”等可行性条款。（2）重视非正式制度的激励作用，逐渐引导、形成在农民耕地保护协会组织下参与管护的社会习俗，实现非正式制度与协会章程的契合。非正式制度是制度体系中的重要组成，只有与正式制度安排一致的非正式制度才能降低制度运行中的交易费用；反之则会阻碍制度的实施，增加制度运行的成本。通过宣传教育，让彭岭村村民知晓耕地保护协会是农村社区治理的新形式，是联系农民与基层政府的桥梁，能够推进农村基层公共服务资源的有效整合，由此逐步增强农民对协会和管护制度的信任，最终实现提高农地整理项目建后管护绩效的目标。

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（本文责编：陈美景）

Farmers' Willingness of Supervising and Maintaining Land Consolidation based on Institution Structure Theory

ZHAO Wei
（College of Public Administration， Huazhong Agricultural University， Wuhan 430070， China）

In the context of supervision and maintenance of land consolidation initiated by Farmland Protection Association（FPA）， this study's purposes are to reveal the mechanism of the institution structure on farmers' willingness. Methodically， Institution Structure Theory and Logistic regression model are applied. That is， institution elements are classified formal and informal institution， while the former includes constitution and contract of FPA， and the latter includes convention， custom， ethics， and so on. The results indicate that the degree of benefit in the formal institution significantly affects the farmers' willingness and the influence of conformity behavior and labor skills in the informal institution are comparatively greater. In addition， the incorporation of institution variables into the previous logistic regression model enhances the interpretation of the farmers' willingness. In conclusion， it is suggested that the institutional discipline should be strengthened and the social custom of the participation from farmers should be formulated.

land administration； rural land consolidation； supervision and maintenance； formal institution； informal institution； farmers' willingness； Farmland Protection Association（FPA）

图3　T.I.T®创意园三种土地利用形态未来20年土地规模趋势预测Fig.3　The trend prediction of T.I.T® conventional industrial land scale、new-type industrial land scale、post-industrial land scale in future 20 years

图4　T.I.T®传统产业生产阶段（左）与新型创意产业阶段（右）土地利用结构图Fig.4　Land allocation structure graphs of T.I.T® conventional industry period（L）and new-type industry period（R）

图5　T.I.T®后产业阶段土地利用结构预测图Fig.5　The prediction graph of T.I.T® optimizing land allocation structure in post-industry period

F301.2

A

1001-8158（2015）09-0089-08

10.11994/zgtdkx.2015.09.012

2014-10-19

2015-08-06

国家自然科学基金（71403094）；中央高校基本科研业务费专项资金资助项目（2013QC015）。

赵微（1980-），男，浙江安吉人，博士，副教授。主要研究方向为农地整理管护机制。E-mail： zhaow@mail.hzau.edu.cn