城市偏向视角下的征地价格扭曲：机理、测度与特征

谭术魁，王斯亮

（华中科技大学公共管理学院，湖北 武汉 430074）

城市偏向视角下的征地价格扭曲：机理、测度与特征

谭术魁，王斯亮

（华中科技大学公共管理学院，湖北 武汉 430074）

研究目的：阐释征地价格扭曲的产生机理，测度2005—2011年全国、东中西三大区域和18个省级行政区的征地价格扭曲程度，分析其特征及影响因素。研究方法：统计模型法，对比分析法，计量分析法。研究结果：（1）征地价格扭曲形成于城乡土地要素流动受控的制度土壤，遵从城市偏向的发展逻辑；（2）征地价格扭曲在2005—2011年间波动上升，总体由80.94%升至88.00%，农地转用市场价值增速快于实际征地价格增速是其主要原因；（3）征地价格扭曲具有显著的区域差异，东部表现为“高水平、高增长”，中部表现为“较高水平、低增长”，西部无明显规律，但区域差异先扩大后缩小，2008年是转折点；（4）征地价格扭曲随经济发展水平的提高和土地出让市场的景气而扩大，通过调整补偿标准加快征地市场化改革以及通过新增城市建设用地规划控制增加征地指标则有助于缓解征地价格扭曲。研究结论：现有的提高征地补偿标准的方法对于缓解征地价格扭曲上升之势收效甚微，根本之策是破除城市偏向的发展观念，推进土地市场化改革，同时可探索构建与国有建设用地出让市场联动的征地补偿标准动态调整机制。

土地经济；征地价格扭曲；城市偏向；机理；测度；特征

1　引言

由行政力量的过度管制引起的要素市场化滞后是转型期中国的重要特征之一。诸要素市场中，又属土地要素市场化程度最低［1］。在土地一级开发中，出让环节的市场化程度较为充分，无论是出让程序还是竞价机制都符合市场机制主导资源配置的逻辑；相反的是，农地征收环节还保留着较为浓重的政府管制色彩，地方政府不仅在征地程序上拥有绝对话语权，还以具有法律意义的征地补偿标准指导征地价格制定，由此导致实际的征地价格与理论的农地转用市场价值出现巨大鸿沟，形成了本文所讨论的征地价格扭曲问题。

土地征收价格是征地补偿标准的实践表现［2］。中国的征地补偿标准经历了从年产值倍数法到统一年产值法再到区片综合地价法的演进，总体朝着保障被征地农民利益和增进市场化程度的方向发展［3］。尽管如此，征地补偿标准总体偏低是个不争的事实，来自国务院发展研究中心的调查数据显示，农民所获征地补偿款只占土地增值收益的5%—10%［4］，这从侧面反映了征地价格扭曲的存在。有研究直接揭示了此现象，邹富良等［5］发现正常的市场价格表达机制的缺失造成征地价格相对于被征收土地市场价值的严重扭曲，董全瑞［6］认为现行征地补偿体制驱动的土地价格双轨制是继农产品价格剪刀差之后获取农民经济剩余的新装置，何为等［7］计算2001—2010年中国农地征用价格扭曲程度后发现征地价格严重扭曲，且趋势更为明显。

农村土地征收是全面深化改革时期土地管理制度改革的主要对象之一。在此背景下，深度解析征地价格扭曲现象将成为评估土地征收对经济社会发展影响的起点，亦能凸显正在进行的市场化改革的紧迫，并为城乡统一的建设用地市场建设提供方向佐证。然而，已有研究多停留在现象描述层面，缺少对形成机理的理论解释；此外，仅有的测算征地价格扭曲程度的研究也是以全国为单元，考虑到各地区的土地市场发育和征地补偿操作都存在差异，因此有必要将研究深入到更为微观的地区层面。鉴于此，本文首先使用城市偏向理论，追溯城市偏向的发展逻辑在中国的政策表现，从“路径依赖”中寻找对征地价格扭曲的合理解释；然后，提出具体可操作的测度思路与方法，并将其应用于不同区域层面，得到2005—2011年全国、东中西三大区域和18个省级行政区的征地价格扭曲程度；其后，根据测度结果对征地价格扭曲的时序演变和空间差异进行分析，概括若干特征，并构建计量经济模型考察特征的影响因素；最后得出结论及相应的政策启示。

2　征地价格扭曲的机理

2.1逻辑渊源：城市偏向的发展政策

城市偏向指二战后许多发展中国家制定有利于城市部门发展的税收、投资和价格等政策，旨在快速实现工业化和城市化［8］。城市偏向的发展政策不仅严重损害农村部门的利益，而且阻碍国民经济的持续增长和缓减贫困［9］。具体到政策表现，在早期以价格扭曲为主，政府凭借对城乡要素交换的较大支配权，倾向于扭曲农产品价格和生产要素价格，以获取农业剩余补贴工业化［10］；其后随着结构调整政策的实施逐渐过渡到以分配失衡为主，主要是公共投资和公共支出仍向城市部门倾斜且有日趋严重之势［11］。

中国的制度安排同样具有明显的城市偏向特征。城市偏向是新中国成立以来的主导性政策选择［12］，政府制定的投资、财政、价格、土地等政策均有利于城市［13］。在计划经济体制下，为了通过优先发展重工业实现经济赶超，政府依靠农业生产集体制、农产品统购统销制度和二元户籍制度等保证了工农产品价格剪刀差的长期存在，实现了对农业剩余的过度征缴。改革开放后，虽然受益于农业税费改革和其他强农惠农政策，工农产品价格剪刀差逐渐缩小。然而，农民利益集团影响力仍低于城市利益集团［14］，且在分权治理模式下，地方政府官员迫于以经济增长为导向的政绩考核压力，倾向于推动辖区第二、三产业发展，因此，政策的城市偏向仍得以维系。相应的在政策表现上，主要是固定资产投资、基础设施建设以及公共服务支出等仍大量投向城市，对农村地区的投入则显著不足［15］。尽管如此，由于大规模的公共投资需要充裕的资金做后盾，追根溯源发现，公共投资的城市偏向其实有赖于征地价格扭曲的存在。

2.2遵从城市偏向发展逻辑的征地价格扭曲

中国实行二元土地所有制，在现有的法律约束下，城乡土地要素流动的方向和渠道受到严格控制，征地是农地转用的惟一合法形式，农地只有被依法征收转为国有建设用地后，才能以出让的方式进入市场流转。“先国有化，后市场化”的城乡土地要素流动过程服从行政权力配置，地方政府在确定征地补偿和征地数量两方面都实行高度垄断。具体而言，一是通过主导制定法定征地补偿标准，掌握对征地补偿的话语权，作为被征收土地所有者的集体和使用者的农民几乎无法“讨价还价”，征地价格市场化改革长期迟滞，虽然补偿标准在逐步提高，但被征收土地在后续出让环节“随行就市”能显现巨大的市场价值，实际征地价格因此与农地转用市场价值发生严重偏离，形成的价格剪刀差即是征地价格扭曲；二是通过新增城市建设用地计划管理，以指标控制的方式确定农地征收数量，出于耕地保护的考虑，加上垄断供给主体“惜供”的天然特征，征地供给往往是有限的，与旺盛的市场需求相比，就容易使征地价格扭曲扩大。此外，地方政府一般优先征收区位条件较好的农地，人为制定的征地补偿标准的等级差别与不同区位农地市场价值的巨大差异是不相匹配的，区位条件较好的农地征收补偿与其市场价值的偏离程度更大，因此，越是征收区位条件较好的农地，征地价格扭曲现象就越显著。

1994年的分税制改革和2002年的所得税分享改革，显著提高了中央财政收入比重，但并没有相应降低地方财政支出比重，地方政府面临较大的财政收支差距压力［16］。在此背景下，地方政府利用对城乡土地要素流动的垄断管控权力，通过压缩土地出让收入中用于征地补偿的比例以及对新增城市建设用地的规划控制，为城市基础设施建设和公共服务寻得足够的资金。可以看出，征地价格扭曲是城市偏向的发展逻辑在改革转型期的延续，实质是路径依赖的产物，在维系公共投资的城市偏向中扮演了重要支撑角色。

3　征地价格扭曲的测度

3.1思路与方法

3.1.1总体测度思路 农地征收的本质是农地转用，征地价格扭曲是由政府对农地转用过程的行政垄断造成的，因此，征地价格扭曲程度用征地价格扭曲额与农地转用市场价值之比衡量［7］，而征地价格扭曲额是农地转用市场价值与实际征地价格的差值，由此得到的征地价格扭曲程度的计算如式1。LPD值越大，说明征地价格扭曲程度越严重。

式1中，LPD为征地价格扭曲程度，PLA为实际征地价格，PLM为农地转用市场价值。

3.1.2实际征地价格的测算 征地区片综合地价和统一年产值标准是测算征地补偿的依据。该标准由省级人民政府统一公布，一般以县级行政区为单元制定，且划分为不同等级。本文以省级行政区为测算单元，采用“县级→地级→省级”逐级加权汇总的方式处理数据。步骤如下：第一步，以各等级补偿标准的中位数作为各县级行政区的平均征地补偿标准①理论上应该用各等级补偿标准与相应等级征地面积加权平均，但微观的征地面积数据难以获取，如果使用各等级补偿标准的简单平均又容易使结果受极端异常值影响，出于上述考虑，使用中位数是一种可以接受的折中选择。；第二步，以所辖县级行政区平均征地补偿标准与征地面积加权得到各地级行政区的平均征地价格；第三步，以所辖地级行政区的平均征地价格与征地面积加权得到各省级行政区的实际征地价格。以第三步为例，各省级行政区的实际征地价格根据式2得到。

式2中，PLAi表示省级行政区i的实际征地价格，SLAj表示省级行政区i所辖地级行政区j的征地面积，CLAj表示省级行政区i所辖地级行政区j的平均征地价格。若缺少征地面积数据，则使用新增建设用地面积替代。

3.1.3农地转用市场价值的推算 依靠理论推算确定农地转用市场价值。由于农地转用后将置于国有建设用地市场出让，基于不动产估价中的成本法原理［7］，国有建设用地出让价格的构成如式3。

各项的含义、计算基数及计算式如表1。

表1　根据成本法原理推算农地转用市场价值Tab.1　Calculating conversion market value of agricultural land based on cost method principle

据此得到的农地转用市场价值的推算如式4。

各参数值的确定依据如下：（1）d。据财政部公布的地方政府性基金预决算收支情况，2010—2013年土地开发支出占国有土地使用权出让金支出的比例分别为9.31%、17.15%、19.19%和21.82%，自2011年的骤升主要源于“净地”出让政策在全国的推广执行，取2010年及以前的d = 10%，2011年及以后的d = 20%。（2）t。相关税费主要包括征地管理费、耕地占用税、耕地开垦费、新增建设用地有偿管理费及其他不可控费用。参考刘新华［2］的做法，取t = 3.5%。（3）i。相应年度的中国人民银行一年期贷款利率。（4）r。参考刘新华［2］的做法，取r = 15%。（5）g。归属政府的土地增值收益是政府凭对土地的国家所有权的应得收益，主要用于城乡公共事务支出。参考何为等［7］的做法，取g = 20%。

3.1.4思路与方法的改进之处 本文定义的“征地价格扭曲程度=（农地转用市场价值-实际征地价格）/农地转用市场价值”与已有研究是一脉相承的，但对变量测算有所改进，能更大程度地保证估算过程的科学合理以及结果与现实相吻合。第一，对利用成本法原理由国有建设用地出让价格倒推农地转用市场价值的过程进行了详尽解析，明确界定各个分项的计算基数和计算式，而不再笼统地均以国有建设用地出让价格乘以参数值计算，且为各个参数值的确定寻找了政策或文献依据；第二，没有用常见的农业产值倍数法估算征地价格，而是考虑到征地实际，根据各个地区执行的征地区片综合地价和统一年产值标准，以实际征地面积逐级加权综合，得到各个地区各个年份的实际征地价格。

3.2数据来源与范围

各地区的征地区片综合地价和统一年产值标准从相应的政府网站上获取，征地面积、新增建设用地面积、国有建设用地出让金收入和出让面积等资料来自《中国国土资源统计年鉴》。之所以选择2005年作为研究起点，是考虑到各省级行政区普遍从2005年开始组织制定和实施以征地区片综合地价和统一年产值为基础的征地补偿政策①2004年《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》提出“省、自治区、直辖市人民政府要制订并公布各市县征地的统一年产值标准或区片综合地价”，国土资源部2005年发布《关于开展制订征地统一年产值标准和征地区片综合地价工作的通知》，并下发《征地统一年产值标准测算指导性意见》和《征地区片综合地价测算指导性意见》。。由于部分省级行政区的政策文件难以获取，最终选择的样本为18个，分别是东部的天津、辽宁、上海、浙江、山东、海南，中部的山西、安徽、河南、湖北、江西，西部的内蒙古、陕西、四川、贵州、云南、甘肃、青海，具有充分的代表性。

3.3测度结果

根据前述测度思路与方法，分别测算2005—2011年全国18个省级行政区，东部、中部、西部3个地区以及全国的征地价格扭曲程度值，如表2。

4　征地价格扭曲的特征

4.1时序变化特征分析

征地价格扭曲程度总体呈波动上升趋势。2011年全国征地价格扭曲程度达到88%，比2005年的80.94%上升了7.06%，年均上升约1.4%；且除在2006年和2011年有所下降以外，其余年份均有所增加。分东、中、西三大区域看，征地价格扭曲程度均呈波动上升趋势，其中东部的升幅最大，为10.02%，年均上升约2%，中、西部的升幅低于全国平均水平，分别为3.83%和2.73%，年均分别上升0.76%和0.55%；东、中部亦是除在2006年和2011年有所下降以外，其余年份均有所增加，西部围绕80%—85%区间波动。

征地价格扭曲的波动上升趋势在各省级行政区呈普遍性。一是2005—2011年间各省区的征地价格扭曲程度普遍上升，对比2005年和2011年18个省级行政区的征地价格扭曲程度值，除贵州省以外的17个省区的征地价格扭曲程度都表现为增加，而贵州省的降幅也只有0.30%；2005年，有11个省区的征地价格扭曲程度低于80%，超过90%的仅有1个，至2011年，低于80%的省区仅为3个，超过90%的则达到3个。二是各省区的征地价格扭曲程度均为非线性震荡递增，2005—2011的各年间，征地价格扭曲程度下降的省区个数分别为13个、8个、5个、5个、2个和12个。

对比实际征地价格与农地转用市场价值的变动趋势，可以解析征地价格扭曲程度的时序变化。统计整理发现，2005—2011年间全国及各地区的实际征地价格均逐年增加，2011年全国、东部、中部、西部的实际征地价格相对于2005年的增幅分别为48.10%、49.00%、60.89%和67.22%，但农地转用市场价值的增速则更为迅猛，同期全国、东部、中部、西部的农地转用市场价值增幅分别为135.24%、187.50%、104.28%和96.49%，因此，农地转用市场价值增速快于实际征地价格增速是征地价格扭曲呈现普遍上升趋势的主要原因。

4.2区域差异特征分析

征地价格扭曲程度呈现显著的区域差异。从三大区域的差异情况看，2005年和2006年，征地价格扭曲程度最低的是东部，自2007年开始，由于征地补偿政策调整的滞后性以及土地出让价格的大幅增长，东部的征地价格扭曲程度开始大幅反超中、西部，中、西部的征地价格扭曲程度较为接近，表明征地价格扭曲呈现东高西低态势，与经济发展水平梯度相吻合。具体到省级行政区的情况看，2011年征地价格扭曲程度值最大的是上海市，达到96.37%，超过90%的还有浙江省和内蒙古自治区，青海省的征地价格扭曲程度最低，为66.47%，低于80%的还有陕西省和甘肃省；2005—2011年间征地价格扭曲升幅最大的是天津，达到23.61%，升幅超过10%的还有上海市、山东省、海南省和云南省，主要集中在东部，中西部的升幅大都低于5%。总体而言，东部表现为“高水平、高增长”，中部表现为“较高水平、低增长”，西部无明显规律。

表2　2005—2011年全国、三大地区及18个省级行政区的征地价格扭曲程度值 单位：%Tab.2　Degree of distortion of land acquisition price from 2005 to 2011 unit:%

为考察区域差异的变动状况，计算2005—2011年全国征地价格扭曲程度的变异系数（标准差与平均值的比值），结果分别是0.1084、0.1332、0.2079、0.1153、0.0748、0.0600、0.0861，表明征地价格扭曲的区域差异先扩大后缩小，转折发生在2008年，这应与当年推出的房地产刺激政策使得土地出让价格上扬有关。进一步分地区的计算结果表明，中部的内部差异最小，东部的次之，西部的最大，这可以解释为什么西部规律不明显；中部的内部差异保持稳定，东、西部的内部差异呈先扩大后缩小趋势。2008年后区域差异的缩小反映出征地价格扭曲程度的上升趋势开始具有同步性，严重的征地价格扭曲已经成为普遍现象。

4.3计量经济模型分析

根据对征地价格扭曲特征的初步分析结论，使用18个省级行政区2005—2011年的面板数据，构建计量经济模型［17］，进一步考察其影响因素。模型如式5。

式5中，dis为征地价格扭曲程度，pgdp、comp、new、lease分别是人均GDP、征地补偿增长率、出让土地中新增城市建设用地比例、国有建设用地出让价格增长率，分别用来衡量经济发展水平、征地市场化改革进程、新增城市建设用地规划控制、土地出让市场形势等因素。β是待估计系数，C是常数项，ui是个体效应，εit是残差。

根据Hausman检验结果，选择固定效应对模型进行估计，得到的结果如表3。

表3　征地价格扭曲影响因素的实证估计结果Tab.3　Empirical estimate results of influence factors of distortion of land acquisition price

人均GDP的系数为正，且在1%的水平显著，说明征地价格扭曲程度随着经济发展水平的提高呈增加趋势，也可以解释东部征地价格扭曲程度比中西部高的现象；征地补偿增长率的系数为负，且在5%的水平显著，说明调整补偿标准加快征地市场化改革进程有助于缓减征地价格扭曲；出让土地中新增城市建设用地比例的系数为负，且在10%的水平显著，说明通过新增城市建设用地规划控制增加征地指标，能降低农地转用市场价值，从而减轻征地价格扭曲程度；国有建设用地出让价格增长率的系数为正，且在5%的水平显著，说明土地出让市场的景气将通过强化农地转用市场价值，带来征地价格扭曲的扩大。

5　结论与讨论

本文的研究为认识和理解征地价格扭曲问题提供了深刻的理论解释和科学的实证佐证。通过引入城市偏向理论，从历史发展的路径依赖中为征地价格扭曲的产生及其角色寻找了一种合理的理论解释；通过构建测度模型，并将样本具体到省级层面，勾勒了更为微观的征地价格扭曲图景。本文的结论可以概括为：（1）征地价格扭曲形成于城乡土地要素流动受控的制度土壤，遵从城市偏向的发展逻辑；（2）征地价格扭曲在2005—2011年间波动上升，总体由80.94%升至88.00%，农地转用市场价值增速快于实际征地价格增速是其主要原因；（3）征地价格扭曲具有显著的区域差异，东部表现为“高水平、高增长”，中部表现为“较高水平、低增长”，西部无明显规律，但区域差异先扩大后缩小，2008年是转折点；（4）征地价格扭曲随经济发展水平的提高和土地出让市场的景气而扩大，通过调整补偿标准加快征地市场化改革以及通过新增城市建设用地规划控制增加征地指标则有助于缓减征地价格扭曲。诚然，本文的研究具有一定的局限性，囿于数据资料获取限制，研究范围仅限于2005—2011年的18个省级行政区，在模型参数设置上也值得商榷，但本文提供的相对完整的研究思路能为进一步展开相近主题的研究奠定基础，特别是对征地价格扭曲特征的分析是有益的尝试，得到的研究结论对于全面深化改革背景下的土地制度改革，特别是征地制度改革无疑具有重要的政策含义。

农地非农化应当是农民分享城市化和工业化成果的过程。近年来，中央政府高度重视对被征地农民的补偿安置工作，数度出台文件提出提高农民分享农地非农化增值收益的比例，并要求地方政府严格执行。本文所发现的征地价格扭曲的普遍上升之势表明，虽然各地区的征地补偿标准在近年来都呈逐年提高趋势，但实际增幅和农地转用市场价值增幅是不相称的，以现有的提高征地补偿标准的方法来试图“还原”被征用土地的市场价值是“治标不治本”的，对于缓解业已存在且愈演愈烈的征地价格扭曲可能收效甚微。长期而言，根本之策是破除城市偏向的发展观念，破除政府对农地转用市场的行政垄断，推进农村土地市场化改革，缩小征地范围，推动形成城乡统一的建设用地市场，赋予农村集体和农村居民公平的市场主体地位，让市场机制在土地资源配置、要素流动和价格形成中发挥主导作用。与此同时，在渐进化的改革过程中，应当继续完善征地补偿制度，可以探索建立国有建设用地出让价格与征地补偿标准的比价模型，形成更为科学的征地补偿标准动态调整机制。

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（本文责编：郎海鸥）

Distortion of Land Acquisition Price from the Perspective of Urban Bias: Mechanism， Measurement， and Features

TAN Shu-kui， WANG Si-liang
（College of Public Administration， Huazhong University of Science and Technology， Wuhan 430074， China）

The purpose of this paper is to clarify the mechanism of distortion of land acquisition price， then to measure distortion degrees of the nation， three regions， and 18 provincial-level administrative regions from 2005 to 2011， and at last to analyze characteristics and its influence factors. Methods include statistical models， comparative analysis， and econometric analysis. Research results show that： 1）the distortion of land acquisition price is a policy tool which is formed in the institution soil of urban-rural land flow controlled， and is to serve the endogenous development logic of urban bias； 2）the distortion of land acquisition price showed a fluctuated upward trend， rose from 80.94% in 2005 to 88.00% in 2011， the main reason for increase was that the conversion market value of agricultural land grew faster than the land acquisition price； 3）there were also obvious regional differences in the distortion of land acquisition price， that is the Eastern Region was high-level and high growth， the Central Region was relative high level but low growth， no regularity inthe Western Region， but the differences was first expanded till 2008 then narrowed； 4）the degree of distortion increases with the development of economy and land lease market， while adjusting the compensation standard for accelerating land acquisition market reform， and increasing land acquisition amount through new urban construction land planning， both are helpful to mitigate distortion. The research concludes that existing methods to improve the land acquisition compensation standards for mitigating the distortion of land acquisition price was somehow useless， the fundamental policy is to get rid of the development concept of urban bias， to promote market-oriented reform of rural land and the form of a unified urban and rural construction land market， at the same time to explore how to construct the dynamic adjustment mechanism for land acquisition compensation linked with state-owned construction land transfer market situation.

land economy； distortion of land acquisition price； urban bias； mechanism； measurement； features

F301.3

A

1001-8158（2015）09-0058-08

10.11994/zgtdkx.2015.09.008

2015-04-12

2015-08-21

中央高校基本科研业务费资助（2014AA022）。

谭术魁（1965-），男，湖北巴东人，教授，博士生导师。主要研究方向为土地管理、房地产管理和住房政策。E-mail： tansk@126.com

王斯亮（1991-），男，山东成武人，博士研究生。主要研究方向为土地经济学。E-mail： wangsiliang@hust.edu.cn