基于内容分析法的中国节约集约用地政策演进分析

吕　晓，牛善栋，黄贤金，赵雲泰，赵小风，钟太洋

（1.曲阜师范大学地理与旅游学院，山东 日照 276826；2.南京大学地理与海洋科学学院，江苏 南京210093；3.中国土地勘测规划院，北京 100035；4.河海大学公共管理学院，江苏 南京 210098）

基于内容分析法的中国节约集约用地政策演进分析

吕晓1，牛善栋1，黄贤金2，赵雲泰3，赵小风4，钟太洋2

（1.曲阜师范大学地理与旅游学院，山东 日照 276826；2.南京大学地理与海洋科学学院，江苏 南京210093；3.中国土地勘测规划院，北京 100035；4.河海大学公共管理学院，江苏 南京 210098）

研究目的：概括总结中国节约集约用地政策的演进趋势。研究方法：内容分析法和概括总结方法。研究结果：（1）政策数量由1978—1998年间合计4项演变为1999—2014年间的年均4项，党中央、全国人大、国务院、相关部委颁布的政策分别占9.84%、3.28%、31.15%和55.73%；（2）政策形式多为通知、意见等，效力层级较低；（3）政策内容经历了由萌芽探索、基本确立到不断完善再到成熟发展的演进过程，涉及规模引导、布局优化、标准控制、市场配置、监督考评及法律责任等方面。研究结论：节约集约用地政策体系基本完备，但仍需加强批后监管，细化节约集约利用的过程与机制，探索节约集约利用新模式，实现城乡土地节约集约利用一体化，增强政策的可操作性。

土地制度；土地政策；土地集约利用；节约用地；内容分析法；政策演进

1　引言

“土地节约集约利用是生态文明建设的根本之策，是新型城镇化的战略选择”①《国土资源部关于推进土地节约集约利用的指导意见》（国土资发〔2014〕119号）。。中国高度重视土地节约集约利用问题，提出实行最严格的节约用地制度，并制订了一系列建设用地集约利用标准［1-2］。然而，从建设用地扩张的规模、速率、结构等来看，中国城镇用地、开发区用地、村庄用地等均呈现出显著的非集约利用态势。积极推进土地利用集约化进程，需要科学认识土地利用集约化的发生发展规律［3］。长期以来，国内诸多学者围绕城市及开发区用地、工业用地、教育用地、交通用地、旅游用地、农村居民点用地等各类土地的节约集约利用评价、影响因素等［4-7］展开了深入研究，为推进节约集约用地奠定了理论基础。在此基础上，政府通过相关政策措施积极推动、引导也是实现土地节约集约利用的重要途径之一。目前，中国已出台了大量节约集约用地政策，且随着《节约集约利用土地规定》的颁布实施步入了规范化、法制化的轨道。然而，除少量研究［8-9］开展了部分类型或者阶段性的政策梳理外，节约集约用地政策的演进过程仍然缺少细致的分析总结，难以为土地政策的理论研究与实践发展提供有效支撑。

鉴于此，本文以政策自身发展脉络为抓手，运用内容分析法，对国家层面出台的节约集约用地政策进行梳理，从政策出台时间、纵向层级与文本横向构成等方面构建分析框架，在量化分析的基础上对政策内容演进历程、特征进行分析，以期为进一步制定合理的节约集约用地政策、促进土地节约集约利用提供参考。

2　研究方法与分析流程

2.1内容分析法

内容分析法的实质是通过识别目标文本中的关键特征，将用语言表示而非数量表示的文献转换为用数量表示的资料，并对分析结果采用统计数字描述，基于进一步对文本内容“量”的分析，找出能反映文献内容的一定本质方面而又易于计数的特征［10］，明晰其规律并进行检验和解释。为减少评判员的主观偏见影响研究结果，需要通过信度检验鉴别分析框架中的分类和编码规则，以保证分析过程和结果的科学性。因此，需要选择不同评判员对同一分析样本的编码结果进行比较，二者一致性大于80%即为可靠［11］。本文信度检验结果达到了90%，证明分类与编码规则科学可靠。

2.2数据来源与样本选择

本文以改革开放以来促进节约集约用地的相关政策为研究对象，将中共中央、全国人大、国务院及其所属相关部门发布的政策文件作为分析政策演进的客观凭证，通过对上述部门官方网站进行直接检索，对文献资料、政策文本中的相关内容进行回溯检索等方式获取公开颁布的节约集约用地政策文本。为保证文本的准确性和代表性，选择主体内容或部分内容与节约集约用地密切相关，并且文本性质为立法性文件或具有约束力的“条例”、“意见”、“办法”、“通知”等规范性文件。同时，将围绕土地集约利用评价制定的技术规程、制图规范等也纳入了分析范畴，最终梳理出国家层面有效政策样本61份（表1）。

表1　节约集约用地相关的政策文本Tab.1　Policy texts relating to evolution of economical and intensive use of land in China

（表1续）

2.3政策文本分析框架

在上文收集并整理相关政策的基础上，将61项政策分别从出台时间、出台机构、文本形式横向构成3方面构建分析框架（图1），为下一步政策文本编码统计奠定基础。

2.4政策文本内容编码

按照“文本编号—具体条款/章节”对61份政策文本进行编码。若某一政策文本存在综合使用政策工具的情况，则按照抽取的政策内容先后分别赋予序号，形成“文本编写—具体条款/章节—序列号”的形式，最终形成政策内容分析单元编码表，为文本频数统计奠定基础。

2.5文本频数统计

根据各项政策的内容及其变化确定主题词为：A—规模引导，B—布局优化，C—标准控制，D—市场配置，E—盘活利用，F—监督考评，G—法律责任。统计分析这些关键词在4个不同时间段的频数（表2），绘制政策文本二维分布图（图2），即7个主题词在4个时间段及该时间段内政策文本内容（文本编码）中的分布情况。

图1　政策演进的文本分析框架Fig.1　Text analysis framework of policy evolution

表2　政策文本频数统计及其比例Tab.2　Frequency and its percentage of policy texts

3　结果分析

3.1政策出台数量分析

改革开放以来，中国节约集约用地政策出台数量呈明显的波动上升趋势。1998年之前仅有4项政策文本涉及节约集约用地政策。1999—2004年间共出台相关政策17项；2005—2013年政策的出台量急剧增加，共计33项，年均达4项；2014年至今，颁布的政策文件已有7项，且仅2014年就出台6项。可见，随着时间推移，节约集约用地已成为不可忽视的重要问题，国家已陆续出台了较多的相关政策进行规范。

3.2政策纵横结构分析

从政策出台机构的组成（表3）来看，国家层面的节约集约用地政策多由国务院相关部委出台，占55.73%。相比而言，虽然由中共中央、全国人大出台的政策较少，仅占9.84%和3.28%，但相关政策文本中均对节约集约用地进行强调，足以表明党中央对该项政策的高度重视。此外，在国务院相关部委出台的政策中，国土资源部出台29项，另5项由多部门联合发布，可见节约集约用地已呈现多部门齐抓共管的良好形势。

图2　政策文本二维分布图Fig.2　Distribution of policies in form

表3　节约集约用地政策的构成分析Tab.3　Composition of policies on evolution of economical and intensive use of land

从政策横向构成（表3）来看，节约集约用地政策主要是在少量法律法规及党的方针规范指导下，通过发布较大数量的“通知”、“意见”来进行引导，同时制定相对具体的“管理办法”对节约集约用地进行管控，但政策多以“通知”、“意见”、“管理办法”的形式出台，效力层级较低。通过纵向与横向对比可见，尽管节约集约用地政策目前还不像耕地保护、土地用途管制等政策制度一样在《土地管理法》中被专章明确，但国土资源部等多个部门之间联合拟定并颁布了多项政策，体现出国家基于全局角度考虑的政策走向与多个管理部门基于系统管理考虑出台的政策紧密相关、左右联动，相关主管部门出台政策的协调与统一将成为政策顺利实施的关键。

3.3政策内容的演进分析

基于节约集约用地政策文本频数统计（表2）可以看出，政策内容呈现出由萌芽探索、基本确立到不断完善再到成熟发展的演进趋势，与之伴随的是政策内容不断丰富，相关的7个主题词分布逐渐增多（图2）。

3.3.1萌芽探索阶段 1998年之前，节约集约用地政策处于萌芽探索阶段。1988年《中华人民共和国城镇土地使用税暂行条例》（国务院令17号）发布，标志着初步探索有偿使用机制来提高节约集约用地水平的萌芽。随着1991年发布《关于批准国家高新技术产业开发区和有关政策规定的通知》（国发〔1991〕12号），中国进入开发区建设的高潮阶段，“开发区热”带来的土地粗放利用等系列问题引起国家高度重视。1997年《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》（中发〔1997〕11号）提出进一步严格建设用地的审批管理，严格控制城市建设用地的规模。1998年修订的《土地管理法》正式提出实行土地用途管制制度。上述政策措施并未直接针对节约集约用地，但显然已经成为探索节约集约用地机制的萌芽。

3.3.2基本确立阶段 1999年，《闲置土地处置办法》（国土资源部令〔1999〕5号）的颁布实施标志着专门针对节约集约用地的政策法规正式确立。随后国家出台了系列相关政策，直至《关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）提出“实施强化节约和集约用地政策，严格控制建设用地增量，积极盘活存量”，标志着节约集约用地政策体系的基本确立。该阶段围绕“用途管制”、“市场配置”、“闲置土地处置”、“规划计划管理”、“标准控制”、“总量控制和盘活存量”、“集中工业区”等方面初步构建起节约集约用地政策体系。

就政策文本的主题内容（图2）而言，由最初的仅提到“规模引导”、“布局优化”、“标准控制”、“市场配置”演化到对“规模引导”、“市场配置”、“布局优化”、“标准控制”、“盘活利用”、“监督考评”、“法律责任”等诸多相关内容的较明确具体的阐述。特别是有关“规模引导”的主题内容显著增加，占总数的6.84%，该阶段国家通过土地利用总体规划，确定建设用地的规模、布局、结构和时序安排，对建设用地实行总量控制，通过规划、计划管控，有效控制城市新增建设用地规模，适度增加土地集约利用程度。同时，关于“市场配置”的主题内容不断加深，占比7.69%，主要是通过运用土地租金、价格杠杆、税收、计划调节、土地储备等市场配置手段促进土地节约集约利用。

3.3.3不断完善阶段 2004年后，在国发〔2004〕28号文中有关节约集约用地精神的指导下，节约集约用地政策步入不断完善的新阶段。2006年《关于加强土地调控有关问题的通知》（国发〔2006〕31号）提出了建立工业用地出让最低价标准统一公布制度，促进集约用地、健全责任制度，加强了土地市场的建设。2008年国务院发出《关于促进节约集约用地的通知》（国发〔2008〕3号），从审查调整各类相关规划和用地标准、提高建设用地利用效率、发挥市场配置土地资源基础性作用、健全节约集约用地长效机制、推进农村集体建设用地节约集约利用等多个方面对节约集约用地工作进行了全面部署，是完善节约集约用地政策体系的重要文件。2012年《关于大力推进节约集约用地制度建设的意见》（国土资发〔2012〕47号）综合提出确定以“规划管控、计划调节、标准控制、市场配置、政策鼓励、监测监管、考核评价、共同责任”为基本框架，建立健全节约集约用地制度。

同时，从节约集约用地机制来看，《关于严格执行土地使用标准 大力促进节约集约用地的通知》（国土资发〔2012〕132号）的颁布实施继续推动“标准控制”，同时通过开展国土资源节约集约模范县评选活动综合推动激励机制、评价考核机制发挥作用。随后，《关于推进土地利用计划差别化管理的意见》（国土资发〔2012〕141号）、《关于开展城镇低效用地再开发试点的指导意见》（国土资发〔2013〕3号）等陆续出台则明确提出了通过区域差别化用地政策、开发闲置低效土地等手段来促进节约集约用地。

此外，从管理机构的演化来看，此阶段呈现出从国土资源部集中管理到以国土资源部门管理为主、多部门配合管理的演化过程，体现出了节约集约用地的共同责任。综合看来，该阶段节约集约用地政策框架体系、集约机制、监管机制等内容不断完善。

该阶段政策文本数量持续增多，内容不断丰富和完善。就政策文本的主题内容（图2）而言，7个主题词在这一阶段的分布占总数的50.43%，且以“规模引导”、“布局优化”、“标准控制”、“盘活利用”、“监督考评”、“法律责任”为主题的政策文本数量较上一阶段显著增加，分别增长5.13%、2.56%、6.84%、4.27%、5.13%和0.85%。可见，节约集约用地政策体系不断完善的过程，即在合理的规模控制下，盘活存量建设用地，优化土地利用结构，创新集约模式，加强监管并将集约利用水平的高低纳入考核评价机制，共同促进节约集约用地水平的提高。

3.3.4成熟发展阶段 2014年，伴随着《节约集约利用土地规定》的颁布实施，节约集约用地政策体系步入专门化、法制化的成熟发展阶段，国家层面的顶层设计雏形基本形成。为了进一步推动新常态下节约集约用地，国土资源部专门出台《关于推进土地节约集约利用的指导意见》（国土资发〔2014〕119号），进一步完善落实政策框架体系，推动节约集约用地政策体系的成熟发展。

在成熟发展阶段，“综合整治利用”、“科技引领示范”、“评价监管宣传”等促进机制较之前得以不断强化。2014年，国土资源部提出了“尽职尽责保护国土资源、节约集约利用国土资源、尽心尽力维护群众权益”的职责定位，进一步凸显节约集约用地的重要性，并开展了新一轮国土资源节约集约模范县（市）创建活动，完善节约集约用地的激励机制；2014年10月起国家土地督察机构在全国开展以清理批而未供和闲置土地为主要内容的节约集约用地专项督察，尤其是李克强同志在《2015年国务院政府工作报告》中明确提出了“坚持节约集约用地”。同时，近年来全国土地日的宣传主题大多直接锁定节约集约用地，凸显宏观层面对节约集约用地宣传的格外重视。可见，经过长时期的政策推动，全社会的节约集约用地意识得以逐渐提高，政策成熟发展过程中的节约集约机制与模式创新也将不断涌现。

4　结论与政策建议

（1）伴随着城镇化、工业化的快速发展，节约集约用地相关政策大量出台。从时间尺度来看，其数量越来越多，由1978—1998年间合计4项演变为1999—2014年间的年均4项，党中央、全国人大、国务院、相关部委颁布的政策分别占9.84%、3.28%、31.15%和55.73%，但出台的政策多以“通知”、“意见”、“管理办法”等形式出台，效力层级较低，规范作用仍不够强。

节约集约用地政策的演变经历了由萌芽探索、基本确立到不断完善再到成熟发展的过程。整体而言，政策内容已基本完备，涉及“规模引导”、“布局优化”、“标准控制”、“市场配置”、“盘活利用”、“监督考评”、“法律责任”等。

（2）现有节约集约用地政策的重点是针对国有建设用地，主要包括城市土地集约利用、工业用地控制、开发区土地集约利用，以及城镇低效用地再开发等内容，已基本形成集控制标准、技术规程、制图规范于一体的节约集约用地标准体系。相比较而言，对农村集体建设用地的政策措施较少，尽管在城乡建设用地增减挂钩、农村土地整治等方面有所提及，部分学者也开展了探索性的集约评价工作，但尚未形成农村集体建设用地节约集约利用的系统化评价成果［7］、衡量标准以及规范政策等。

整体来看，节约集约用地政策体系已初步形成，并不断完善，但宏观指导性政策相对较多，具体实施型政策相对较少，政策实施举措有待强化，尤其是目前较为重视“进入门槛”角度的节约集约用地政策，但对于流转、信贷和持有领域的节约集约用地政策较为缺乏。

（3）基于党的十八届三中、四中全会提出的“要健全节约集约制度，从严合理供给城市建设用地，提高城市土地利用率”、“全面推进依法治国”等精神，未来节约集约用地政策创新可能体现在以下方面：（1）完善节约集约用地政策体系，细化集约利用的过程与机制、技术与方法体系，探索节约集约利用新模式，同步推进国有建设用地与集体建设用地节约集约利用政策的完善；（2）将节约集约用地纳入《土地管理法》等重要法律之中，提高政策的规范性、约束性；（3）落实节约集约用地的差别化管理政策，进一步强化批后监管。

（

）：

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（本文责编：仲济香）

Policy Evolution of Economical and Intensive Use of Land in China based on Content Analysis Method

LV Xiao1， NIU Shan-dong1， HUANG Xian-jin2， ZHAO Yun-tai3， ZHAO Xiao-feng4， ZHONG Tai-yang2
（1. College of Geography and Tourism， Qufu Normal University， Rizhao 276826， China； 2. School of Geographic and Oceanographic Sciences， Nanjing University， Nanjing 210093， China； 3. China Land Surveying and Planning Institute，Beijing 100035， China； 4. School of Public Administration， Hohai University， Nanjing 210098， China）

The purpose of this study is to grasp the evolution trend of policies on economical and intensive use of land（EIUL）in China. The methods used in this study include the content analysis method， summarization and induction. The results show that： 1）a large number of relevant policies have been promulgated， by total 4 items from 1978 to 1998， and evolution of annual average 4 items from 1999 to 2014. The proportion of policy numbers at the Party Central Committee，the National People's Congress， the State Council and relevant ministries are 9.84%， 3.28%， 31.15%， and 55.73%，respectively. 2）The existing policies' forms are Notices， Opinions， and Management regulations and so on， therefore， the level of effectiveness of those policies is low， and the disciplining function is not strong. 3）Policy content experiencedevolution process by embryonic and exploring stage， established basically， perfection constantly to mature， involving the guide scale， optimize structure， control standard， market allocation， supervision and examination， and legal responsibility. The study found that the existing policy system of EIUL has been basically perfected， is still needed to improve to supervise after the project approval， making full use of market disposition.

land institution； land policy； intensive land use； economical land use； content analysis method； policy evolution

F301.0

A

1001-8158（2015）09-0011-08

10.11994/zgtdkx.2015.09.002

2015-06-12

2015-08-21

国家自然科学基金（41301185）；教育部人文社会科学研究青年基金（13YJCZH121）。

吕晓（1984-），男，山东聊城人，博士，副教授，硕士生导师。主要研究方向土地经济与政策。E-mail： lvxiao@qfnu.edu.cn

黄贤金（1968-），男，江苏扬中人，博士，博士生导师，教育部“长江学者奖励计划”特聘教授。主要研究方向为土地经济与政策、资源环境与可持续发展。E-mail： hxj369@nju.edu.cn