集体公益性建设用地政治与经济属性平衡论

徐　文

（西南科技大学法学院，四川 绵阳 621010）

集体公益性建设用地政治与经济属性平衡论

徐文

（西南科技大学法学院，四川 绵阳 621010）

研究目的：确定集体公益性建设用地的外延内涵并对其利用方式进行研究。研究方法：通过确立集体公益性建设用地与集体经营性建设用地、宅基地的区分标准，并对三者作对比分析，辨析公益性用地的基本属性。研究结果：（1）集体公益性建设用地与其他用地的共同属性在于其经济属性，其经济属性虽在降低农业活动交易成本、提高农产品质量、安置农村剩余劳动力、满足村民物质文化需求等方面有巨大发挥空间，却因其名称中所包含的“公益性”而产生了市场化要素不得进入的假象，从而处于未开发的状态；（2）集体公益性建设用地与其他用地的不同属性在于其政治属性，其政治属性在服务土地征收上已得到彰显，却因征收条件的宽泛和征收补偿的缺位而可能沦为纯粹满足征地需求的资源库。研究结论：对集体公益性建设用地的政治属性与经济属性的开发与利用不可偏废其一，前者的开发与利用需进一步约束，后者的开发与利用需大胆放开。

土地法学；属性平衡；评论；集体公益性建设用地

1　问题的提出

自2003年十六届三中全会之后，中国集体建设用地开始有公益性用地与经营性用地之分①参见十六届三中全会“中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定”：“……严格界定公益性和经营性建设用地，征地时必须符合土地利用总体规划和用途管制，及时给予农民合理补偿”。，同年“国务院关于全面推进农村税费改革试点的意见”以及其后的“中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定”、“中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定”更是屡屡提到要“严格区分公益性用地和经营性用地”、“明确界定政府土地征用权和征用范围”、“逐步缩小征地范围，完善征地补偿机制”②参见“中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见”、”中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定”。。至此，公益性用地开始与土地征收紧密相连，前者成为了后者的资源库。无怪当前研究公益性用地的文献无不将重点放在界定公共利益的概念、标准及范围，无不以如何缩小征地范围、保护被征地人权益为视角［1-4］，少有聚焦如何对集体公益性建设用地的自身属性进行开发与利用。而在2003年之前，根据中国所施行的土地用途管制制度，集体土地仅有农用地、建设用地、未利用地三类③参见《土地管理法》第四条第二款：“国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地……。”。即便是在《土地管理法》、《全国土地分类（试行）》以及《全国土地利用总体规划纲要（2006—2020年）》中，建设用地也只有商服用地、工矿仓储用地、公用设施用地、公共建筑用地、住宅用地、交通运输用地、水利设施用地、以及军事设施用地之分。故公益性建设用地的出现难免令人生疑：其一，区别集体公益性建设用地与其他性质用地的标准为何？其二，集体公益性建设用地自身属性为何？其三，针对集体公益性建设用地属性的利用是否合理？

2　判定标准与双重属性

公益性用地中的“公益”应有两层含义：其一，目的公益，即土地利用之终极目的是为了不特定多数人的福祉；其二，效果公益，即土地利用之实际效果惠及了不特定多数人，无论该效果源自是工程的运营还是机构的服务。因此，当且仅当某块用地同时满足目的标准与效果标准时，方可归类为公益性用地；若目的要件与效果要件只满足其一，便属于准公益性质的用地；若目的要件与效果要件同时缺失，便应归为经营性用地（表1）。以此标准为据，反观中国当前的集体建设用地现状，可大致将各类用地分别归入公益性用地与非公益性用地。例如，根据中国《土地管理法》第4条及《物权法》第135条，集体建设用地包括集体住宅用地、集体商业服务用地、集体旅游用地、集体工矿用地、集体公共设施用地、集体公共建筑用地、集体交通水利设施用地。在如上7种用地中：在目的上与效果上同时具有营利性质的商服用地、旅游用地、工矿用地自然不属于公益性用地；住宅用地只满足目的性不满足效果性（宅基地之上所修建不动产的惠及对象特定）；公共设施用地、公共建筑用地、交通水利设施用地同时满足目的标准与效果标准，故属于公益性用地。换言之，本文所讨论的集体公益性建设用地仅含三类，即公共设施用地、公共建筑用地和交通水利设施用地。

鉴于当前学界已从土地征收视角出发对公益性建设用地的用途、受益对象、涵盖地域、用地范围进行大量有益研究［5-8］，本文便不再赘述公益性用地在利用用途的非排他性、惠及对象的广泛性、涵盖行业的不特定性等方面的特点，转而集中笔墨比较公益性用地与非公益性用地在属性上的异同。首先，从概念名称上辨析，公益性用地与其他用地相区别之处在于其因名称中的“公益性”而被不断强化的政治属性。无论是公用设施用地、公共建筑用地，还是交通水利设施用地，无不以政府主导、服从规划为主；无论是新城镇建设需要，还是城市建设需要土地时，无不以征收公益性用地为先。其次，从功能上辨析，公益性用地与其他用地相同之处在于它们均具有可进行市场化开发与利用的经济属性。虽不同于经营性用地利用方式的多样性，公益性用地尚且无法通过入股等方式兴办乡村企业、开展商业服务、建设旅游设施①参见《土地管理法》第六十条。，但其在建立集体土地增值收益分配机制上所具有的功能、在增加农民财产性收入上所能发挥的作用不应被忽视。宅基地已可为抵押等担保功能，也已因其潜在的升值空间而面临试点与改革②参见十八届三中全会“中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定”：“保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道”。，公益性用地也不应被遗忘。公益性建设用地在影响农村经济发展、促进城乡统筹、增加农民财产性收入方面的功能如能正常发挥，所产生的积极效果将不亚于宅基地与经营性建设用地。例如在公益性建设用地上所修建的农村基础设施、所产出的农村公共产品将有利于推进农业现代化的进程、更新生产工具、提高生产效率、降低生产成本、增加农业产出、提高农产品质量，从而达到农民增收的目的。又如，基于农业基础设施、公共设施的建设所产生的大量就业机会，对于聚集农村剩余劳动力、缓解农民工离乡离土的浪潮、培训农民职业技能等方面亦是对集体经济组织成员生活保障的巩固和加强［9］。此外，于公益性用地之上所修建的公共服务机构，诸如教育机构、医疗机构、健身场所等，对于满足村民物质文化需求而言，更是一种保障，从解除后顾之忧方面可以实现支撑农业生产、提高效率的效果［10］。

表1　非农用地性质区分标准Tab.1　Criteria of distinguishing features of non-agricultural land

3　正视政治属性的失范

作为合法剥夺私有财产的方式，集体土地征收是政治国家于市民社会中协调私人利益与公共利益的必要手段，其以征收行为的单方意志性以及征收结果的公定力、确定力、拘束力和执行力为特征，具有强制性［11］。2009年6月，时任国土资源部部长徐绍史在“学习贯彻十七届三中全会精神部署土地利用总体规划修编和第二次土地调查等工作电视电话会议”上强调，“土地利用总体规划确定的城市和建制镇范围外的集体建设用地，建设国家公益性项目继续由国家征收，建设经营性项目经批准占用农村集体土地，农民可依法以不同方式参与经营开发”［12］。可见，集体公益性建设用地因其有别于集体经营性建设用地和宅基地的政治属性已被确定为征收对象，用于满足城镇建设用地需求。然而，其政治属性虽得以彰显，对其的利用却存在征收条件宽泛与征收补偿缺位的问题。

一方面，征收条件宽泛。在当前对集体土地的分类利用中，集体经营性建设用地的性能是充分入市、同价流转；宅基地的性能是保障居住、有限流转；集体公益性建设用地的性能则是在征收行为符合公共利益的前提下，满足用地需要。如《宪法》第十条第三款、第十三条第三款以及《物权法》第四十二条规定，“国家为了公共利益的需要”，可依法对集体土地及其上的“单位、个人的房屋及其他不动产”进行征收并予以补偿；又如《土地管理法》第四条、第四十三条规定，在中国的土地用途管制制度内，集体经营性建设用地用于兴办乡镇企业，宅基地用于建设村民住宅，集体公益性建设用地用于乡村公共设施修建和公益事业建设；再如“中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定”、“中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定”、“中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定”规定，集体建设用地须严格界分为公益性质与经营性质，集体土地征收须符合土地利用总体规划和用途管制，经营性建设用地可以同权同价的标准与国有建设用地同等入市，宅基地应在予以保障的基础上稳妥探索如何通过流转增加农民财产性收入①参见十六届三中全会“中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定”、十七届三中全会“中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定”、十八届三中全会“中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定”。，但实践中往往将“为了公共利益方可依法实施征地行为”与“只要征收对象属于公益性建设用地便是为了公共利益”两个命题相等同。殊不知，“满足公共利益”是条件，“实施征地行为”是结果，若将前述两个命题相等同，便会造成本末倒置，导致征收条件的模糊与征收范围的宽泛。区别一，是否符合公共利益是对征收行为是否合法的判断，是对征收目的和征收程序的约束；区别二，所征收的是否是具有公共利益性质的集体土地，是对征收对象用途的考量，是对能够充分入市、能够为农民增加财产性收入的经营性用地和宅基地的保护；区别三，即便有效缩小征地范围，将征收行为限定在集体公益性建设用地范围之内实现，也并不能为所有的征收行为直接赋予正当性。换言之，在中国土地用途管制制度下，不可否认的是，集体公益性建设用地在避免耕地、经营性建设用地、宅基地被征收方面具有义不容辞的义务与责任，但对其征收条件依然应作缩小解释：其一，征收集体公益性建设用地须得是为了公共利益；其二，该公共利益的实现效果须涵盖该公益性用地的原使用权人，并保证征收之后该块用地的使用效果不小于该用地被征收之前所具有的在集体公益服务提供方面与公益事业运行方面的效果。如不作如上限制，公益性用地便将发展成为征收权滥用的借口。

另一方面，征收补偿缺位。当前法律、法规、政策性文件之所以要求严格界定公益性建设用地与经营性建设用地，部分原因是因为前者原有的公益性与征收行为的公益性相契合程度较高，部分原因是因为对前者的征收相较于对后者的征收更为方便，不至于因征收补偿引起群体性纠纷。但征收集体公益性建设用地是否就能免于补偿？一方面，结合《物权法》第四十二条第一款、第五十八条，以及《土地管理法》第四十七条第三款，虽法律、法规均未明确国有土地有偿使用制度如集体土地亦须有偿使用明确②关于国有土地有偿使用的规定，详见《土地管理法》第二条第五款、《节约集约利用土地规定》第二十一条第二款。，但其中却蕴含了国家应当在征收集体公益性用地之后给予补偿之理。因为集体土地使用权人本就是所有权人，对自己所有土地而为占有、使用、收益、处分自不存在有偿无偿之别。而国家并非集体土地所有权人，不论出于何种目的，于理论上而言，都应当在征收集体公益性建设用地后予以补偿。正基于此理，才会前有《物权法》第四十二条第一款赋予国家在公共利益需求的情况下依法征收集体土地及其上不动产的正当性，有第五十八条明确在公益性建设用地及其上所修筑的公共建筑、生产设施、农田水利设施属于集体所有的不动产；后有《土地管理法》第四十七条第三款明确征收耕地之外其他土地亦须补偿，具体土地补偿费和安置补助费标准由各省、市、自治区参照耕地补偿标准规定。但应注意的是，根据《土地管理法》第四十七条第一款以及征收补偿所奉行之保障私权、等价有偿的宗旨，集体公益性建设用地在被征收后应否补偿须分情况讨论：若原集体公益性建设用地属闲置状态，国家出于公共利益而欲征收，此时鉴于该土地原用途尚未产生经济价值、未带来成员福利，国家可对村集体进行不完全征收补偿；若原集体公益性建设用地其上已建或在建公共设施或基础设施，因公共利益需要而征收，因该土地原用途已产生预期经济价值与成员福利，则应当对村集体进行完全征收补偿。

4　揭开经济属性的面纱

公益性用地的经济属性之所以被忽视，除了其在名称上的误导性之外，还因为理论与实践中的重重顾虑。

4.1顾虑之一：市场调节失灵

市场失灵论将经济活动划分为产出私人产品的私领域和产出公共产品的公领域，并认为私领域因其所具有的排他性、竞争性能够在市场的作用下完成资源优化配置，公领域则因其所具有的公共性、垄断性而只能在政府的干预下调配资源［13］。照此理论，集体建设用地中的经营性用地与宅基地均属于私领域，可通过价格机制和竞争机制进行使用与流转；公益性用地则属于公领域，只能通过政府统一管理实现其价值。但细细分析，并非如此。集体公益性建设用地存在于村集体所有的土地上，所服务的对象是特定地域的集体组织成员，而集体组织成员具有强烈的身份性色彩，并非如城镇公益性用地一般服务非特定公民，因此集体公益性建设用地应当属于准公领域，其上所产出的产品或服务亦具有准公共性。虽特定村集体内部的公共设施与公共产品并不具有如私人产品一般的排他性与竞争性，但若将每一村落视为虚拟单位，则不同村集体之间的公共设施、公共产品、公共服务便具有了不完全的竞争性与排他性，既能够运用价格机制进行调节，也应当在政府主导下允许市场要素的参与［14］，从而实现避免集体公益性用地违法入市［15］、调节市场主体逐利性与建设用地公益性的矛盾［16］、达到节约集约化利用土地的三重目的。再者，不论是基础设施的建设、养护，还是公共产品与公共服务的提供，均非短期可完成的项目，需要耗费大量资金、物力、劳动力。如若地方政府供给能力欠缺、没有市场机制调节、没有社会资本的参与，将可能出现两种情况：集体公益性建设用地闲置，纯粹成为土地征收的资源库；集体公益性建设用地有效利用，农民为使用成本埋单［17］。最后，关于集体土地的利用，既已在中国历史上出现过政府主导下社会参与“民办公助”的模式［18］，亦已在发达国家积累了吸引民间资本参与农村基础设施建设的经验［19］，故此顾虑不成立。

4.2顾虑之二：公益性与经营性不兼容

正如前文所述，作为非经营性用地的下位概念，经营性用地的相对词并非公益性用地，而是非经营性用地。因此，在讨论公益性用地的经济属性是否可通过市场化途径发挥时，须特别注意区分以下两组概念。其一，须将营利、经营与盈利三个概念相区分，须将是否以营利为目的开展经营与是否在经营过程中具有盈利能力相区分。所谓营利，即谋求利润；所谓经营，即筹划与管理；所谓盈利，即实现资产增值。因此，集体公益性建设用地上所兴办的事业、所修建的设施并非不具有盈利能力，而仅是在使用过程中不以营利为目的。换言之，并非所有具有盈利能力的建设用地都是经营性用地［20］。其二，须将集体建设用地的公益性与公益性集体建设用地相区分。所谓集体建设用地的公益性，是集体建设用地本身所承载的社会公益价值，是集体建设用地所有权人或使用权人在农业生产过程中所产出的具有非排他性的利益与功能，诸如对粮食供应的满足、对国民经济其他产业的支撑、对生态系统的维持等［21］；所谓公益性集体建设用地，是对集体建设用地内部功能的区分，是用于农村区域内建设公益设施或公益事业的土地。可见，集体建设用地的公益性只是公益性集体建设用地的内生特征之一，如将二者相等同，便会忽视公益性集体建设用地对于农村公益设施或事业建设的自有价值，得出公益性集体建设用地的存在使命是为满足因公共利益而征地的用地需要的错误结论，进而出现以公共利益之因产生农民利益受损之果的怪象［22］。

4.3顾虑之三：城乡土地利用方式不相同

自城市诞生以来，乡村与城市共同构成人类社会的文明。城市通过技术的创新与资本的聚集创造了工业文明；乡村通过生产资料的积累与粮食的生产创造了农业文明。城市与乡村的关系不应仅为城市倚赖乡村、乡村支持城市的关系，而应为相互支持、共同发展的关系。马克思曾将城乡二元关系发展过程形容为两相分离、各自发展、相互融合三个阶段［23-24］。中国当前所处的便是由阶段一向阶段二进化的过程。改变现状难免会有阵痛与代价，放手让农村通过市场机制充分利用其土地资源与空间资源独立发展，必然会破坏长久以来城市发展对农村土地资源形成的依赖感，但若坚持农业哺育工业，集体土地利用以城镇建设需要为先，便将造成中国长期停驻在城乡二元结构的困境，更会引发社会成员在利益分配上的不平等与冲突［25］，从而无法真正实现城乡一体化发展。而所谓城乡一体化，不仅是实现经济、政治、文化的同步发展，更是在生产方式、生活质量上的无限趋同［26］。不论是通过创新融资方式，还是增加融资主体，城镇公益性用地的经济属性已然在社会资本的参与下得以高效展现，集体公益性用地亦不应以城乡二元结构为桎梏，力争以类似方式揭开蒙于其经济属性之上的面纱。

5　经验与启迪：BOT模式

正如上文所论证：土地的利用方式是否具有盈利能力与是否以营利为目的是不同的概念；土地的利用效果中是否具有公益性与是否以公益为目的开展利用是不同的概念。集体公益性建设用地作为一种在利用目的上具有非营利性，在利用效果上具有公共性的土地类型，具有不完全的竞争性与排他性。因此，既应当在宏观调控下对其进行调节，也应当有限度的引入市场要素对其进行开发，更应当逐步消除城乡公益性建设用地利用方式不能统一的理解误区，以努力缩小城乡居民在享受公共福利数量与质量上的鸿沟。2014年3月27日，国土资源部审议通过了《节约集约利用土地规定》（以下简称“规定”），并于同年9月1日起施行。“规定”第三条明确了土地管理和利用的原则：不仅应当坚持合理使用的原则、盘活存量土地、构建符合国情的城乡土地利用新格局，而且应当坚持市场配置原则，充分发挥市场在土地资源配置中的决定性作用。“规定”并未将原则的作用对象限制在城镇土地范围之内，亦未将集体公益性建设用地排除在作用对象之外。因此，在思考如何突破集体公益性建设用地利用困境上，探索一条既能有效利用集体公益性建设用地，使其不至仅沦为土地征收资源库；又符合中国集体土地制度，不违背土地公有制宗旨的市场化途径尤为必要。已于城镇公益性建设用地开发利用上取得功绩的BOT模式便是可资借鉴的途径之一。

5.1何谓BOT

BOT模式全称Build-Operate-Transfer（建设—运营—移交），即东道国政府通过与投资方签订特许权协议来引入民间资本以建设具有公益性质的基础设施［27］。投资者在建成之后于双方约定的期限内享有对该基础设施的经营权与收益权，但一旦双方所约定的期限届至，则该基础设施的所有权无偿转移给东道国政府所有［28］。该模式的实质为公私合作，最初于一国政府与国外投资者之间使用，后来在市场需求的作用下逐渐扩及国内地方政府与民间资本之间。在政府主导下，该模式不仅可为投资者减少从项目申请到项目获批的层层审批手续，而且有利于高效利用富余民间资本，通过引入市场要素打破公益性基础设施建设的被垄断［29-30］。该模式具有三个突出特点。其一，能否启动该模式由土地所有权人在审查项目性质以及投资者资质之后决定，并通过招标的方式确定投资方。其二，土地所有权人决定启动该模式后，直接以平等的民事主体身份与投资方签订特许权协议，双方在协议中通过约定建设周期、特许期限、收益分配、风险承担、所有权归属等条款明确各自权利与义务。其三，在该模式下将经营权与所有权的分离：投资者成立项目公司，负责项目的设计、建设、运营、维护，享有经营权，在特许权期限内可通过该公益基础设施的盈利收回成本或偿还贷款；地方政府享有所有权，在特许权期限内不提供资金，亦不参与公益基础设施盈利的分配，在期限届满之后则无偿取得完整所有权，从此可对该项目进行收益与处分。

5.2必要性分析

当前中国农村公益性基础设施建设在数量与质量上的有限水平已经制约了新农村发展的步速、降低了农产品的竞争力、限制了农民增收的途径，因此，寻找一种新途径予以开发利用极有必要，BOT模式便是可选途径之一。其一，它有利于减轻政府财政负担。自分税制改革之后，中央政府财权多事少，地方政府财权少事多［31］。而无论是公共设施、公共建筑，还是交通水利的建设均需长时间的建设周期，持续大量的资金投入。如此一来，不仅地方财政易出现赤字，而且土地资源容易大量闲置。BOT模式通过引入富余的民间资本开展公私合作，不仅为投资方解除了审批程序上的后顾之忧，提高积极性与参与度，而且还可为地方政府减少资金投入，节约时间成本［32］。其二，它有利于兼顾不同规模的基础设施建设。当前农村公益性基础设施确实可借助金融机构的力量诸如农业发展银行进行融资，但囿于此类金融机构主要面向大型基础设施建设，而对于节水灌溉设施、人畜饮水设施、沼气设施、水电设施、乡间道路、草场围栏等不可或缺的中小型基础工程反而无法取得充足的资金支持。BOT模式则恰好可弥补中小型基础工程在资金支持上的缺憾，积极促进各类资源与资本的紧密结合，全面建设农村地区的公益性基础设施。其三，它有利于集约利用民间资本。BOT模式的应用避免了一种操作误区，即“公益性质的基础设施必须由政府垄断经营”，并且提供了一种通过政府主导搭建法律框架来引导、监督、控制民间资本在公益性基础设施上的注入与使用［33］。投资者为了尽可能早的收回成本，必然会采用最先进的技术高效利用土地，以缩短建设周期；投资者为了尽可能多的收回成本，必然会采用最现代的管理手段，使项目保持最良好状态，以降低运营风险。

5.3需要注意的问题

BOT模式应用于城镇公益性建设用地的成功案例不胜枚举。国外最为经典的当属马来西亚南北高速公路的建设和英法海峡隧道的建设，此外在土耳其、葡萄牙等地也有丰富经验［34-35］；国内则前有19世纪自贡盐场的“客来起高楼、客走主人收”的原始BOT模式，后有21世纪广西壮族自治区来宾县电厂的建设和湖南省益阳市桃江县水电站的建设等。诸上经验均可资借鉴，但不可照搬。考虑到中国城乡二元土地制度，在将BOT模式应用于集体公益性建设用地开发利用过程中须尤其注意特许权的产生方式。城镇BOT模式特许权主体为地方政府，农村则应是集体土地所有权人。其一，根据中国《土地管理法》第十条可知，集体公益性建设用地由村农民集体所有，具体的经营与管理方式由村集体经济组织或村民委员会决定，若该块土地已分属村内两个以上村集体经济组织所有的，则按照界址分别由各该村集体经济组织或村民小组经营与管理。其二，根据中国《村民委员会组织法》第二十四条与第二十八条可知，集体公益性建设用地的利用方式需要经过村民会议讨论方可决定，并且须有该村民小组年满十八周岁的三分之二以上的村民参加或三分之二以上的户代表参加，并须得到到会人员的过半数同意。因此，需要注意的是：一方面，集体土地所有权人首先并非农民，作为集体经济组织成员，农民的确有对某块集体土地的使用权与收益权，但作为个体却没有自由让渡权，更无权私自决定集体公益性建设用地的利用方式；另一方面，集体土地所有权人也并非作为决议与执行机构的村委会或村集体经济组织，而是农民集体［36］。

6　小结

2015年2月1日，《关于加大改革创新力度加快农业现代化建设的若干意见》强调要“加快提升农村基础设施水平，推进城乡基本公共服务均等化，让农村成为农民安居乐业的美丽家园”，提出要“鼓励社会资本投向农村基础设施建设和在农村兴办各类事业”，“对于政府主导、财政支持的农村公益性工程和项目，可采取购买服务、政府与社会资本合作等方式，引导企业和社会组织参与建设、管护和运营”。可以预见，在实践中如何平衡集体公益性建设用地的政治属性与经济属性，将是今后相当长时期内的重要课题，既须在政治属性的开发中，注意征收条件的限定与征收补偿的提供，使其不至产生经济属性的被忽视，亦须在经济属性的开发中，妥善处理政府与市场的关系，使其不至引起政治属性的变质。简言之，集体公益性建设用地不应仅仅是在征收行为符合公共利益的前提下满足用地需要，在农村土地市场化进程中亦应有其一席之地。

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（本文责编：郎海鸥）

The Balanced Theory of the Political and Economic Natures of the Public-use Collective Construction Land

XU Wen
（Law School， Southwest University of Science & Technology， Mianyang 621010， China）

The Purpose of this study is to define the concept of public-use collective construction land and to explore its utilization methods. Criterion is set up to differentiate the public-use collective construction land， the commercialuse collective construction land， and the dwell-use collective construction land， comparing and discussing their commons and differences in nature. The results indicate that the common nature lies in the economic nature. However， although the economic nature of the collective construction land for public use has huge values in lowering transaction costs of agricultural activities， improving product quality， settling surplus rural labors， and satisfying physical and psychological needs of peasants， It has been kept undeveloped due to misunderstandings caused by its “public” title， like marketization should not be allowed， etc. The distinct nature of the collective construction land for public use is the political nature. However，although it has been explored in land expropriation， the broad prerequisite and the lack of compensation have jointly made the public-use collective land purely as the resources. Consequently， the political nature and economic nature of the public-use collective land should be balanced in utilization， with more restraint on the former and less on the latter.

land law； the balance of natures； comment； public-use collective construction land

D913，F301.2

A

1001-8158（2015）09-0081-08

10.11994/zgtdkx.2015.09.011

2015-03-04

2015-07-28

司法部国家法治与法学理论研究项目（14SFB50030）；四川省社会科学研究规划青年项目（SC14C043）；教育部重大招标项目（13JZD007）。

徐文（1986-），女，四川绵阳人，博士，讲师。主要研究方向为土地法。E-mail： renee0111@qq.com