关于监督法实施中的几个具体问题

赵明波

自2007年1月1日监督法施行以来，有效保障了地方各级人大常委会依法行使监督职权，为推进民主法治建设发挥了重要作用。地方各级人大常委会从政治、法治的高度，认真自觉地执行监督法，在行使监督权的形式和程序、内容和效果等方面，总体上都较好地实现了法律规范作用和人大监督作用的统一。同时，设区的市、县人大常委会，遵循习近平总书记关于“坚定不移地推进人民代表大会制度与时俱进”的重要讲话要求，在监督法立法原则规范的预留空间范围内，积极探索尝试监督工作的新方式，给监督法的全面正确实施补位增色不少。然而，由于受历史和现实条件、内部和外部环境、主观和客观因素等诸多影响，目前监督法实施或多或少有一些缺失，与立法预期还不同程度存在一定差距，应予足够重视，并按法定标准在实践中不断校准“规定动作”，从而使监督法更好地释放出法律效力，展现人大制度的优势和人大工作的本色。

本文拟以对陕西省安康市及所辖10县区人大常委会所作调查为基础，结合法律规定和工作实际，就监督法实施过程中的部分具体问题试作分析探讨。

议题安排多少问题。在每年选择“若干”关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题，安排听取和审议“一府两院”专项工作报告方面，如安康市人大常委会2014年安排了17项，其中涉及政府14项、检察院1项；10县区人大常委会全年分别安排了5至17项，其中仅有2个县的安排均涉及“一府两院”，4个县的安排涉及政府与法、检“两院”二者其一，有4个县区的安排仅涉及政府。从中可以看出，无论是根据监督法规定的6种途径，还是人大常委会主任会议建议，以及部分地方采取通过媒体公告公开征集议题等，人大常委会年度安排听取和审议专项工作报告的数量悬殊，最多和最少的相差3倍多。这固然有县与县规模大小不同，也不必、不可能要求千篇一律，但是基于什么标准把“若干”问题科学化地合理安排值得考量。多的可能出于在每两个月召开一次的常委会会议上，总要有2至3个专项工作报告议题，担心会议单调、议题单薄、审议冷场，听取和审议报告少了会在下年度向人大代表报告常委会工作时被动；少的也许是在“少而精”、抓重点、求实效，果真如此当毋庸置疑，怕就怕有潜在的“多一事不如少一事”的思量。试想，人大常委会一年必须依法召开最少6次常委会会议，1个县人大常委会全年若安排议题少于6个，则意味着一次常委会会议连1个议题都达不到，明显不合理。面对人大监督实效性不强的客观现实，地方人大常委会适当多安排几个议题是必要和完全可以理解的，如果既没有一定数量，又没有议深、议透的高质量，的确会在报告一年一度的常委会工作时“做文章”。当然，贪多求全绝不可取。只有注重把议题的数量和质量的关系处理好，监督工作才能求实、求深。

听取和审议法、检“两院”专项工作报告一直是地方人大常委会的薄弱方面，这与加强司法监督、推进依法治理的形势任务很不相适应。一般来讲，在“一府两院”的专项工作报告年度议题安排上，除了政府的以外，还应考虑将法、检“两院”酌情安排，可以二者安排其一，这既有法治的需要，也有平衡的需要。要坚决摒弃“嫌麻烦”“怕惹事”的消极无为思想，从人大抓大事、议大事的角度出发，人大常委会的部分议题本身就需要“咬定青山不放松”持续监督，个别议题可以连续几年有针对性地跟踪问效，直到人民群众满意为止。

法定工作时限问题。“一府两院”于常委会会议举行的20日前，应将专项工作报告送交人大常委会有关机构征求意见，并于会前10日送交人大方面，市人大常委会做到的次数寥寥无几，县区人大常委会已经做到的占比70%。在常委会会议举行的7日前把专项工作报告送达常委会组成人员方面，市人大常委会仅偶尔做到，县区人大常委会已经做到的占比80%。县级比市级人大常委会的情况显然好得多。监督法规定这3个时限，其主要目的是为确保“一府两院”专项工作报告趋于完善，确保常委会组成人员有较为充裕的时间提前阅看专项工作报告，便于会议期间审议有的放矢地充分发表意见建议。按理，遵守这3个时限并不难，因为人大常委会的议题安排通常在每年人代会后，经常委会主任会议审议通过即印发或公布，有足够的准备时间。如果常委会主任会议召开的时间距常委会会议举行的时间太近，则直接导致专项工作报告不能按时送达常委会组成人员。据笔者观察，全国人大常委会委员长会议、部分省级人大常委会主任会议确定召开常委会会议的时间相隔一般都在25天左右，这使得各项准备工作很从容，而对处于基层的市、县人大常委会来讲，工作节奏的不确定性因素比较多，要想把主任会议、常委会会议间隔的时间预留25天左右很不容易。

不折不扣地遵守上述3个时限，对人大常委会、人大常委会组成人员来讲是一项权利，同时对“一府两院”来讲是一项义务。人大常委会、“一府两院”在行使权力和履行义务的过程中，加强沟通协调尤为重要，相关工作尽量早安排、早推进、早主动，“一府两院”不能等收到人大常委会文件才开始动作，人大常委会也不能在文件下发之前就不闻不问，只有提前衔接良好互动，法律规定的常委会会议前20日、10日、7日要做的事才能落到实处。

审议意见效果问题。常委会组成人员对专项工作报告的审议意见，实际上是人大常委会督促“一府两院”加强和改进工作的重要抓手，尽管其不具有法律约束力，但是监督法规定“一府两院”都必须认真研究处理。审议意见究竟提了多少不是主要问题，核心是具体不具体、可行不可行，因为这直接关系“一府两院”研究处理的质量和效果。鉴于目前地方人大常委会组成人员的结构是兼职委员占绝对多数，审议专项工作报告时要么是沉默者居多，要么是议不到点子上，如果再没有参加会前的调研、视察等活动，那就只能跟着感觉走了，这直接降低了人大常委会集体行使审议监督权的权威。

事实表明，由人大常委会有关工作机构根据调研、视察情况，提前起草一份审议意见讨论稿，经常委会主任会议讨论通过后，再印发给常委会组成人员，能够较好地起到“抛砖引玉”的功效，有利于常委会会议分组审议期间聚焦议题。如安康市人大常委会和7个县人大常委会采取的就是这种做法，其他3个县区人大常委会则是在会后整理常委会组成人员审议发言意见。虽然监督法对给“一府两院”送达审议意见未作出具体时限规定，但市、县区人大常委会都能在2至7个工作日内完成。监督法规定“一府两院”应当将对审议意见的研究处理情况向人大常委会“书面报告”，地方人大常委会在法律实施之初照此办理，深感这简直就是“文来文往”，常委会组成人员也很有意见，认为这无形中削弱了人大常委会督促“一府两院”抓落实的力度。于是市、8个县人大常委会先后专门出台制度，明确“一府两院”一般在审议意见作出60日后提出“书面报告”，并安排在常委会全体会议上面对面作口头报告，其中市、7个县人大常委会在听取和审议口头报告后，对审议意见落实情况还进行满意度测评，较好地形成了听取和审议专项工作报告、提出审议意见、督办落实意见、反馈意见处理情况、评价意见落实效果这样一个“五环”相扣的完整“工作链”，大大提升了人大监督效能。

预算调整方案问题。有两种情况致使地方政府有关主管部门在本级人大常委会举行会议的一个月前，把预算调整初步方案总是不能按时送交常委会有关工作机构征求意见：一种是称受现在财政管理体制制约，等上级财政部门就有关事项予以明确或文件批复；一种是称政府常务会议研究了，还要提请同级党委常委会会议审定。每年的预算调整初步方案几乎是人大常委会“千呼万唤始出来”。如在会前一个月送交人大的县仅占20%，会前15天送交的县占40%，会前7至10天送交的县区占30%，会前3至5天送交的县占10%；市上的情况也不容乐观，一般是会前15天左右才能送交人大征求意见。现行财政管理体制下，地方政府拥有巨大的财政支配权，有的年份根据年初人代会审查和批准的预算总“盘子”，到了人代会闭会期间向人大常委会报告预算部分调整时，将二者一对比，常见“大动干戈”，而且预算执行中许多情况是人大全然不知的“部分”。法定时间得不到保证，加之市、县区人大常委会的相关工作机构专业人员奇缺，征求意见也是“有其名无其实”。人大常委会会后把相关文件一发，作为政府及其有关主管部门来讲，法定“程序”就算过了；对于人大常委会来讲，说审查和批准预算调整方案是“雾里看花”不为过，尽管近几年在这方面已有很大改善，但离实质意义上的人大应替人民群众看管好“钱袋子”相差甚远，目前更多的只是象征性地履行了法律职责。鉴于对预算执行情况的监督是宪法、法律赋予人大常委会的一项重要职权，是人大常委会监督工作的重要组成部分，所以绝不能长此以往灵活性有余而严肃性不足。

组织执法检查问题。监督法规定每年选择“若干”重大问题有计划地对有关法律、法规实施情况组织执法检查。有的年份还要与上级人大联动、受上级人大委托开展此项工作。市、县人大常委会应每年将“若干”具化为2至3部法律法规，有重点地推进依法行政、公正司法，不宜安排过多。绝大多数地方人大常委会把年度执法检查计划纳入了常委会年度工作要点文件之中，没再另行制定印发，这并不碍事，如市、80%的县均如此。因为人大执法检查的主体是人大常委会，故监督法明确规定：执法检查组人员要从本级常委会组成人员，以及本级人大有关专委会组成人员中确定，并可邀请本级人大代表参加。从实际情况看，除常委会组成人员外，60%的县还安排了3至5名人大代表参加，30%的县安排了2至3名人大代表参加，10%的县安排了1至2 名人大代表参加。1至2名太少，3至5名较为合适，关键是其中要有懂法的内行代表。

监督法对执法检查报告应包括的两方面内容作了具体规定，而在实际工作中普遍只适用了第一项内容，即把“对所检查的法律、法规实施情况进行评价，提出执法中存在的问题和改进执法工作的建议”分为三部分来处理；第二项“对有关法律、法规提出修改完善的建议”的内容在市、县人大常委会执法检查报告中文字难觅，这或许认为这是立法调研及征求意见时才应该涉及的事，倒也未尝不可。有人质疑：人大常委会组织的执法检查，并以执法检查组名义形成的检查报告，怎么还要让常委会组成人员自己来给自己的执法检查报告提审议意见呢？貌似有理，其实并非矛盾对立，所以监督法第二十七条明文规定：“常务委员会组成人员对执法检查报告的审议意见连同执法检查报告，一并交由本级人民政府、人民法院或者人民检察院研究处理。”

规范性文件备案审查问题。对规范性文件实行备案审查，是地方人大常委会实施法律监督的重要手段。对于市、县人大常委会来讲，虽然一年收到的规范性文件约10份左右，但是备案容易审查难，可谓是外行看内行，因为相关工作机构基本上没有专业人员，且不说是1人工委、2人工委了，如市人大机关在岗的50余名工作人员中，竟无一人具备全日制法律专业知识学习背景或司法工作阅历，除个别县外，其他县区人大常委会机关也相差无几。即使面临如此窘境，县区人大常委会中仍有80%克服困难开展了，如紫阳县人大常委会经审查，依法撤销了毛坝镇人民代表大会越权颁布的《毛坝镇集镇市容市貌管理办法》《毛坝镇村、镇卫生管理办法》。由于人大常委会审查属于事后性的，加之上下级人大常委会之间的日常联系不够紧密，本级政府产生的规范性文件基本上能按时送达人大，但是下一级人大及其常委会作出的规范性文件很少主动报送上级人大常委会，上级人大本来也不知情，容易形成漏报，有损监督法尊严。随着国家赋予设区的市地方立法权逐步授权到位，各设区的市将相应设置法制委员会，人大机关极度匮乏法律专业工作人员的难题会迎刃而解，至少会部分缓解，而县级人大常委会仍将面临严峻挑战。置身全面推进依法治国的时代大潮，人大作为国家权力机关、立法机关，以上状况并非工作滞后而是太落后。

刚性监督使用问题。监督法规定的“询问和质询”“特定问题调查”“撤职案的审议和决定”，尽管其中好几个条款同地方组织法的相关内容比较并无新意，但是除了“询问”目前在各级人大常委会普遍使用外，其他几种刚性监督方式其实对地方人大常委会增强监督实效特别重要，却极少动用，造成这种权力“好看好说不好用”的因素很复杂，人大更多的是无奈，有时即使是盯准即将着力推进解决的突出问题，也会遭遇重重阻力不得不半途而废。事实反复证明，地方人大常委会一旦动用“质询”“特定问题调查”“撤职案的审议和决定”这几项刚性监督手段之一，其所彰显的法律效果和社会效果令人振聋发聩，对推进依法行政、公正司法以及给予有关公职人员的教训，胜过几百遍灌输式的宗旨意识教育和法治宣传教育。如安康市人大代表马某2012年2月4日在市三届人大二次会议期间，领衔其他12名代表向市国土局提出了“关于落实香溪社区办公用房建房地基的质询案”，经过紧锣密鼓的工作过程，3月7日市国土局就给香溪社区颁发了《建设用地批准书》，拖了5年的难题短时间内得到解决，消息传开，联名提出质询案的人大代表在高兴之余，继而陷入深深的思考之中……；又如在旬阳县十五届人大三次会议期间，部分县人大代表提出了对县公安局的质询案，在县人代会闭会后的一个月内，8年未还的7.4万元暂扣款终于由公安机关返还给了该村村委会。从调查情况看，90%的县人大常委会没有处理过质询案，仅有20%的县人大常委会组织过特定问题调查；近4年来，10县区当中仅有2个县人大常委会分别决定撤销过1名人民法院庭长和县卫生局局长的职务。

为何人大的刚性监督手段如“灵丹妙药”般一用就灵？绝非用得少就有奇效，说到底是需要人大代表有“较真”精神、人大集体行使职权做坚强后盾、有关国家机关正确认识和以平常心对待。

向社会公布的问题。监督法有6处规定要将有关事项“向社会公开”和“向社会公布”，这是保障公民知情权、参与权、表达权、监督权的重要措施，地方人大常委会有自觉做好这方面工作的责任和义务。向社会公布就得有平台、有载体，但是监督法就如何公开、公开范围、公开载体等却没有明确规定。就市上看，虽然有党报（日报）、电视台、广播电台、政府网站，但是其针对的量大面广，人大若再依靠它们发挥主要作用极不现实。人大机关按照规定停办了原有的内部刊物，因而目前市人大网就是向社会公布的主渠道。县人大常委会的情况更差，10县区人大常委会的网站仅4个县运转良好，寄其发挥较大作用还任重道远。个别县仍在编发简报邮寄给人大代表通报、公布。加之时下市、县人大网的点击量普遍很小，向社会公布还无法达到提升人大监督工作透明度、公众知晓率和社会影响力的目的。现在，微信是各种信息传递的最快捷平台，人大机关申请开通公众微信平台应该不成问题，然而大多数因为担心通过微信平台发布信息后被负面评论，暂时也不想使用。综上所述，人大唯一能够掌握主动权的、适应新形势的对外公布平台，非人大网站莫属，必须花大力气把人大的这个自身宣传主阵地建设好、维护好、发展好。

监督法自身的问题。在全国人大常委会通过监督法之初，很多新闻媒体形容其为“20年磨一剑”，现在“回头看”，“剑”亮了但并不是理想的那么锋利，和任何事物一样不可能完美无瑕，这就是活生生的现实，也是事物发展的客观规律，即立法工作从来不是直线前进的。监督法实施8年来，并没有根治人大监督工作存在的程序性监督多、实质性监督少，一般性监督多、重大问题监督少的沉疴。较多的共识认为监督法还存在法定程序规定可操作细节不足、无违法追责保障性条款等缺陷，这需要各级人大及其常委会坚持不懈地依法探索创新，不断总结实践经验，积极提出意见建议，为适时修订完善监督法积累谏言和真知灼见。

有个笔者一直在思索的问题：宪法、地方组织法、监督法都明文规定，县级以上的地方各级人大常委会有权撤销下一级人大及其常委会的不适当的决议、决定，权威释义也界定上级人大常委会对下级人大及其常委会有法律监督职责，政府在接受同级人大常委会执法检查的同时，也能对其执法部门开展执法检查。既然如此，监督法也可以规定上级人大常委会通过组织开展执法检查，监督下一级人大及其常委会在贯彻实施有关法律法规方面的情况，这最能够消除旁观者对人大作为监督者而自身缺乏应有法律监督的疑惑。

（作者系陕西省安康市人大常委会研究室主任）