设区的市行使地方立法权的几点思考

余跃进

2015年3月，十二届全国人大三次会议审议通过的立法法修正案，明确规定将地方立法权扩大到所有设区的市，并由省级人大常委会确定新获得立法权的设区的市开始制定地方性法规的具体步骤和时间。近期以来，各省区人大常委会纷纷作出决定，确定本省内设区的市州在本行政区域可以就城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规。这些决定的出台既是对党的十八届三中、四中全会精神的贯彻落实，也是建设中国特色社会主义法治体系的重大举措，同时也给设区的市的工作带来了新的挑战和机遇。因此，设区的市人大及其常委会和市人民政府如何行使好地方立法权，已成为摆在我们面前需要认真思考和探索实践的一个崭新的课题。

一、把握新形势，充分认识赋予设区的市地方立法权的重大意义

随着我国社会主义建设进入新阶段，党的十八届三中全会对全面推进深化改革作出了重大部署，提出了“推进国家法治体系和治理能力现代化”的目标任务。党的十八届四中全会又对全面推进依法治国作出重大部署，提出了建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家的总目标。依法赋予设区的市地方立法权，不仅为实现上述目标任务提供了基本途径和重要手段，也为我国地方法治建设树立了一个新的里程碑，其意义重大。

1.有利于推进地方深化改革。设区的市是我国改革创新较具活力的区域，也是推动全国性改革的重大引擎。赋予设区的市地方立法权，这些地方不仅能根据本地实际细化上位阶法的规定，而且可以遵循中央和省委关于全面深化改革的要求，通过地方立法积极调整社会关系，妥善解决本地区事务，着力推动改革创新，更好地释放制度红利。同时，对中央拟推行的重大改革事项，也可以由地方在立法权限范围内先行立法，实现地方改革创新的于法有据，确保在法治轨道上推进改革，并为国家立法提供宝贵的实践经验。

2.有利于促进地方经济社会发展。十多年来，我国大部分设区的市没有立法权，政府的各类规范性文件和相关政策在推动地方经济社会发展中发挥了积极作用。随着我国改革的不断深入和城镇化的不断推进，设区的市面临的经济社会发展的任务越来越重，规范性文件和政策所具有的一些局限性，不能持续有效地促进经济社会发展。因此，赋予所有设区的市地方立法权，使其依据自身情况制定地方性法规，满足地方经济社会发展对立法保障的迫切需要，必将更好地引领和推动地方经济社会持续健康发展。

3.有利于保障人民群众利益。新修订的立法法规定，设区的市的人民代表大会及其常委会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、区的地方性法规相抵触的前提下，可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规。虽然设区的市地方立法权是有限的，但城乡建设与管理、环境保护都是关系民生问题的热点和难点，又与人民群众生活息息相关，可以通过行使立法权，正确处理权利与权力、权利与义务、权力与责任的关系，统筹兼顾不同方面的利益，从法规制度上更好地体现发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享。

4.有利于建设中国特色社会主义法治体系。建设中国特色社会主义法治体系，必须坚持立法先行。立法先行不仅要求立法在制度建构上要先行一步，发挥立法的引领和推动作用，同时，也意味着立法体制本身要适应法治体系建设的客观需要。赋予设区的市地方立法权，一方面有助于进一步完善国家立法体制和法律体系，使立法权的配置更加科学合理；另一方面，地方还可以根据本地具体情况制定地方性法规，有助于地方政府的职能转变和服务质量的提高，更有效地建设法治政府、责任政府和效能政府，进而推进中国特色社会主义法治体系建设进程。

二、领会新要求，始终坚持地方立法的基本原则

地方立法是地方国家权力机关和行政机关重要政治活动，关系本行政区域改革发展稳定大局。在新的形势下，设区的市人大及其常委会和市人民政府要担当起新的历史使命，行使好立法权，必须深刻领会党的十八大和十八届三中、四中全会对立法工作提出的新要求，在立法工作实践中需要重点把握和遵循以下主要原则。

1.坚持中国共产党的领导。中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心。党领导人民制定宪法和法律，是党的领导在社会主义法治建设的具体体现，也是经过长期实践证明的立法工作的一条根本原则。坚持党的领导，首先是要善于使党的主张通过法定程序成为国家意志，成为全社会普遍遵循的行为规范和活动准则，从法律制度上贯彻党的路线方针政策和重大决策部署；其次是要紧紧围绕党委的工作大局，积极谋划和开展立法工作，科学制定立法规划和年度立法计划，突出立法重点，使立法准确反映经济社会发展要求，更好协调利益关系；再次是要及时向党委报告立法重大事项，凡地方立法涉及本行政区域内重大体制、政策调整和地方性法规制定、修改中的重大问题等，必须由市人大常委会党组报党委讨论决定。

2.坚持维护法制统一。坚持社会主义法制统一，是维护国家统一、政治安定、社会稳定、经济社会发展的基础和前提，是立法工作的一条基本原则。我国宪法明确规定，立法应当依照法定的权限和程序，从国家整体利益出发，维护社会主义法制的统一和尊严。我国实行的是统一的分层次的立法体制，宪法和有关法律对不同层次的国家机关的立法权限及立法程序，进行了相应的规定。所以，地方立法必须在法律规定的权力范围内，就法定的有关事项，按照法律所规定的程序进行，在立项、调研、起草、审议等各个环节都要加强合法性审查，做到不与上位阶的法的规定相抵触，不与上位阶的法的基本原则和基本精神相违背，不与同位阶的法之间互相矛盾，以保证社会主义法制的统一和尊严。

3.坚持体现人民意志。保证和发展人民当家作主，充分体现人民意志、充分实现人民权利、充分保障人民权益，是中国特色社会主义法治建设的题中应有之义，是新形势下完善法律体系、加强和改进立法工作的根本目的。地方立法要体现人民的意志，就应当使人民能够充分地参与地方国家的立法活动，在地方性法规和规章草案的起草、审议、修改过程中，都要坚持立法工作者、实际工作者和理论工作者相结合的方法，采取座谈会、论证会、听证会等多种形式，广泛听取有关机关、组织和公民的意见，保证立法活动充分发扬社会主义民主。对一些与群众切身利益密切相关的法规和规章草案，还应通过多种形式公之于众，使更多的人民群众参与到立法活动中来，从而使立法能够更好地体现人民意志。

4.坚持从实际出发的原则。法律属于上层建筑，是调整社会关系的行为准则，通过国家强制力来保证实施，以维护正常的社会秩序。而法律要真正有效地发挥其作用，它本身必须符合现实社会生活的需要，针对所需调整的社会关系，作出相应的规范。否则，所制定的法律法规在现实生活中就不可能发挥其应有的作用。相对于国家立法而言，地方立法的主要任务就是解决本行政区域的实际问题，这就要求地方立法更应关注本地区的实际情况，准确把握问题的特色和规律，以具体可行的实施方案体现地方立法效果，这样才能作出适应本地区经济社会发展成本最小化和效益最大化的法律制度安排。

三、迎接新挑战，切实做好地方立法的准备工作

立法是一项政治性、专业性、技术性很强的工作。开展地方立法，对于绝大多数设区的市人大及其常委会和市人民政府是一个全新的工作领域。为实现科学立法、民主立法，确保地方立法质量，当前要切实做好各方面的准备工作。

1.加强立法能力建设。立法能力是行使立法权的前提，也是设区的市行使好立法权的核心和关键因素。当前，迫切需要解决好以下问题：一是设置立法机构。根据立法法和有关地方性法规的规定和有关的精神，设区的市人民代表大会应当设立法制委员会，作为依法统一审议法规案的专门委员会；设区的市人大常委会应当设立法规工作委员会，作为常委会承办立法具体事务的工作机构；设区的市人民政府也将开始制定政府规章并承担部分地方性法规草案的起草任务，其法制工作机构和相关的职能部门也应当配置承担立法工作的科室。二是配备立法人员。立法是一项很复杂的工作，需要配备符合立法工作要求的立法专业人才和人员。从工作实际出发，法律赋予设区的市立法权限有三类事项，每类事项均应当配备专门的工作人员，同时对政府规范性文件进行审查和立法综合协调等方面也需配齐专业工作人员，保证顺利开展立法及相关工作。三是组织业务培训。设区的市人大及其常委会立法机构和政府法制工作机构在配齐有关工作人员的同时，还要采取多种途径和方式，加强对人大常委会组成人员、人大代表和立法工作人员立法业务知识培训，尽快提高立法方面的素质和能力，适应立法工作的需要。

2.加强立法制度建设。立法是一项系统性、规范性很强的工作，必须遵循法定的程序和规则，符合专门的技术规范。设区的市人大及其常委会和市人民政府的立法机构要坚持高标准、严要求，遵循制度先行的原则，在正式启动立法工作之前，考察学习本省及外省市人大常委会的立法工作经验，按照中央和全国人大常委会有关深入推进科学立法、民主立法的要求，制定和修改立法程序、立法技术规范及相关的立法工作制度，建立立项起草、调查研究、征求意见、评估论证、立法协商等立法工作机制，为立法工作的实施提供制度保障。

3.加强立法规划建设。立法规划是享有立法权的国家机关根据经济社会发展的需要，遵循立法规律的要求，对未来一段时间的立法所进行的科学的设想和安排，是立法准备的重要内容。设区的市人大常委会要在认真开展立法项目建议征集、立法项目初步论证与筛选及征求意见等方面工作的基础上，科学编制立法规划。编制立法规划时，应重点突出，统筹兼顾；立法项目的选择应适应改革、发展、稳定的需要，而且立法条件基本成熟。立法规划草案主要包括立法规划的指导思想、基本任务、拟制定法规和法规草案的起草机构等内容。立法规划草案编制后，由主任会议进行讨论，提请常委会会议审议通过，报省人大常委会备案和同级党委批准实施，为立法工作起好步打下良好的基础。

4.加强立法智库建设。地方立法不仅涉及立法技术，还涉及各个领域的专业知识，但立法工作机构的人员和能力均有限，需要借助相关领域的专家学者开展专门研究，提供专业咨询服务，从而提高立法工作质量。因此，设区的市在加强自身立法能力建设的同时，要积极整合其辖区内的法学研究、法律实务及其他相关专业人才，成立地方立法研究、咨询机构，委托参与地方立法、开展专题调研、进行立法预测和评估，深入开展地方立法理论和实务研究，为开展地方立法提供有效的智力支持。

四、抓住新机遇，以立法引领、推动和保障改革发展实践

党的十八届四中全会决定指出，实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展的需要。目前，我国正处于全面建设小康社会的决定性阶段，改革进入攻坚期和深水区，改革发展稳定任务之重前所未有，迫切需要更好发挥法治的引领和规范作用，确保在法治轨道上推进改革发展，及时巩固改革发展成果，实现经济社会持续健康发展。面对新形势、新任务、新要求，设区的市如何行使法律赋予的地方立法权，显得尤为重要。

1.用立法引领全面深化改革实践。习近平总书记指出：“凡属于重大改革都要于法有据。在整个改革过程中，都要高度重视运用法治思维和法治方式，发挥法治的引领和推动作用，加强对相关立法工作的协调，确保在法治轨道上推进改革。”因此，我们在立法工作中，一定要认真贯彻习近平总书记重要指示精神，努力加强战略引领性立法，使立法成为推动党和国家重大战略目标实施的保障。特别是要把地方立法决策、立法规划、立法项目和立法草案等与党委的改革决策紧密结合起来，通过立法使党委重大决策及时法制化、规范化和成为地方国家意志，把改革实践证明行之有效的，及时上升为地方性法规，通过立法明确改革的总体方向，通过立法设计出改革的实现路径，通过立法协调平衡利益关系，破解体制机制障碍，用立法引领改革、支撑改革、促进改革，保障改革。

2.用立法助推经济社会发展。从现代发展趋势来看，法治越来越成为经济社会发展的重要推动力量。当前，在我国实现“两个一百年”奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的中国梦的进程中，设区的市肩负着历史使命和重大任务。我们必须站在历史的高度、全局的高度、战略的高度，科学研判和准确把握本行政区域发展的新阶段、新机遇和新使命，紧紧围绕党和国家战略部署及当地党委的中心工作，结合引领地方改革发展的时代需要，积极作为，充分行使地方立法权，努力将机遇优势转化为竞争优势，地方特色优势转化为发展优势，促进地方经济社会全面、协调和可持续发展。

3.用立法加快地方法治建设进程。法治建设是治理体系的整体性转变，是一个系统工程。各省区人大常委会依法赋予设区的市地方立法权，这意味着这些地方法治建设体系更加完善，从原来的“三位一体”上升到了科学立法、严格执法、公正司法、全民守法的崭新格局；这些市人大及其常委会的职权体系也更加完备，从原来的“三大职能”拓展到立法、监督、任免和决定重大事项四大履职体系，开启了人大工作的崭新局面。法律是治国之重器，良法是善治之前提。设区的市人大及其常委会、市人民政府通过科学立法、民主立法的实践，制定出符合本地实际、针对性强的地方性法规和规章，必将加快法治建设的进程。

4.用立法保障生态文明建设。党的十八届三中全会强调，“建设生态文明，必须建立系统完整的生态文明制度体系，用制度保护生态环境。”法律法规是最成熟最定型的制度，设区的市在大力加强生态文明建设的进程中，必须坚持法治、重视立法，善于运用立法手段推进生态文明建设，将生态文明建设各项内容、各个环节、各种措施纳入法制化轨道，使生态文明建设的各项工作具有法制规范的刚性约束，促进和保障生态文明建设事业再上新台阶。

参考文献：

[1]《〈中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定〉辅导读本》，人民出版社2013年11月第1版。

[2]《〈中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〉辅导读本》，人民出版社2014年10月第1版。

[3]刘锦森：《刍议“凡属于重大改革都要于法有据”的立法思路》，载《人大研究》2015年第2期。

[4]赵立新：《关于地方立法扩容的一点思考》，载《人大研究》2015年第2期。

[5]王锡明：《认真履行法定职权做好授予设区的市地方立法权准备工作》，载《人大研究》2015年第3期。

（作者系湖北省宜昌市人大常委会副秘书长）