坚持人大主导立法的实践与思考

汪洋

党的十八届四中全会通过的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出：“健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制，发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用。”习总书记指出：“加强人大对立法工作的组织协调，健全立法机关主导、社会各方有序参与立法的途径和方式，健全起草、论证、协调、审议机制，完善立法项目征集和论证制度。推进立法精细化，尽量具体、明确，增强法律法规的及时性、系统性、针对性、有效性。”发挥人大在立法中的主导作用，是新形势下加强和改进人大立法工作的一个重要着力点，也是充分发挥立法引领和推动作用的必然要求。把人大主导立法工作写进党的重要文件，成为全党共同遵循的基本原则，这是对中国特色社会主义法制建设的重要贡献，也为人大立法工作指明了方向。近年来，合肥市人大常委会认真贯彻和落实党的十八大和党的十八届三中、四中全会精神以及习近平总书记关于法制建设系列讲话精神，并将其贯穿于立法工作的始终，坚持依法立法，坚持民主立法和科学立法，积极探索主导立法实践，较好地发挥了立法的引领和推动作用，取得了一定的工作成效。

一、主导立法，就要在源头上把好立项关。法规立项是体现人大主导立法的关键所在，是立法决策的前提，决定着立法的价值取向和立法功能的有效发挥。在立法整个过程中，法规立项是立法工作的源头。立项工作做得好与否，关系立法质量的保证，是整个立法活动能否获得成功的至关重要的环节。目前，人大立法工作中，无论是立法规划，还是年度立法计划安排，其工作方法基本都是政府报什么，人大就立什么，始终处于“等米下锅”的被动工作位置。这既是多年立法工作的传统做法，也是多年立法工作的无奈之举。其原因：一是人代会获取立法的建议案有限，每年人代会上涉及立法的代表议案和建议少之又少，即使有那么一两件，不是缺乏立法条件，就是立法时机还不成熟；二是人大内部工作机构由于工作分工所致，加之年度工作较为繁忙，在精力上往往无暇顾及立法建议的提出；三是人大机关现有人员状况，不是编制缺乏，就是法学专业人员短缺，往往制约了能够提出有价值的立法建议；四是多年形成的所谓工作习惯，运作中已经驾轻就熟，工作也十分方便，不愿意也不情愿将其轻易地放弃。为了把好法规立项关，从源头上充分体现人大主导立法工作，主要做了以下几方面工作。一是坚持围绕中心。坚持将人大的立法工作始终置于党的领导之下，立法规划和年度立法计划向党委汇报，及时将党委意图转变为人大的立法决策。工作中主动作为，探索立法工作新机制，创新立法工作新方法，充分发挥立法的引领和推动作用。二是突出工作重心。围绕全市工作大局，紧贴工作重点，及时将成熟性的政策、行之有效的做法、相对稳定的行政规范，社会普遍关注的难点热点等转变为地方立法的重要选项。三是坚持“点菜上桌”。在广泛征集立法建议的基础上，严格立法项目建议提出程序规范，反复研究，权衡论证，认真筛选，切实把好选项关，确保把具有立法必要性和可行性、调整范围和主要内容明确、人大代表和社会公众关切、经济社会发展迫切需要的立法项目列入立法规划和立法计划。如，2013年按照合肥市委要求，迅速启动制定《合肥市促进民营经济发展条例》和修订《合肥市优化投资环境条例》。这两项立法项目都是围绕党委中心工作，临时追加的立法项目，且在人大立法史上创造了专门成立立法协调小组、专门增开一次常委会会议等，充分彰显人大主导立法工作的多个“第一”，顺利完成了立法任务，市委给予了充分肯定，同时也产生了广泛的社会影响。

二、主导立法，就要把握立法过程的主导权。人大主导立法，是党的十八届四中全会提出的明确要求，是人大立法工作的实践总结，是落实依法治国方略的实际需要。人大把握立法工作的主导权，更是发挥人大立法主导作用的关键所在。立法工作实践表明，人大主导立法，就是要站在立法一线，就是要敢于直面问题，敢于“在矛盾的焦点上砍一刀”。现实中，有的地方人大往往在立项、审议、修改等环节不擅于行使法律赋予的职权，过分迁就部门利益，采取和稀泥，回避矛盾的做法，这样不仅难以主导立法，立法质量也难以保证。对此，我们主要从以下环节入手，即超前谋划提前介入；注重专家参与立法活动；切实加强沟通协调；起草、论证、协调、审议全过程主导等立法工作机制。一是超前谋划，提前介入。就是在立法项目确定之后，人大相关工作机构，对于工作安排、前期调研、参与起草、论证分析等工作环节中全程参与，掌握工作动态和信息，增强工作的主动性和时效性，加大工作力度和深度，及时了解并共同研究法规涉及的重要问题和关键制度，工作中与相关部门“绑在一起干”，加强立法调研统筹协调，合理拟定调研工作方案，避免重复性调研，提高工作实效。二是注重专家参与立法活动。立法是一项系统工程，是一项纯粹的技术性工作，随着社会分工越来越细化和明确，任何一个机关、一个组织、一个人都不可能做到事事通、样样行。因此，邀请专家参与法规起草并参加立法全过程，既是立法机关主导、社会各方有序参与立法途径和方式的重要体现，也是坚持科学立法、民主立法原则的实际需要，同时以科学、公正、务实的态度参与立法活动，更能在法制统一性原则把关、厘清立责与立权关系等方面发挥重要作用。从上届人大常委会以来，合肥人大法制工作机构与政府法制部门共商立法事项，先后邀请安徽大学法学院专家团队，参与了《合肥市水资源保护条例》《合肥市城市管理条例》等六部地方性法规草案的起草。双方以签订协议的方式明确相互间的基本职责，积极发挥专家学者的智囊作用，做好立法中的制度设计、利益分析、法条整合和平衡工作，为人大主导立法提供了坚实的智力支撑。三是切实加强与各方面的沟通协调。实现人大主导立法，就必须建立健全围绕立法活动的沟通协调工作机制，形成立法工作的整体合力。实践证明，立法的过程，本质上是对各种利益平衡的过程。人大主导立法，不仅能够更加全面地平衡管理部门和行政相对人的权力与权利，也可以更加开放地吸纳民意，增强立法的科学性和民主性，切实保证立法质量。更为重要的是，通过在人大主导下的立法沟通协调，有利于避免管理部门起草带来的部门利益倾向，对于分歧较大的重点难点问题，坚持从改革发展大局出发，加大沟通协调力度，勇于并善于在矛盾的焦点上“划杠杠”，有效防止部门利益法制化。如此能在法规的制度设计上更显中立性，实现真正意义上的立法工作的公正、公平、公开，增强所立法规的及时性、系统性、针对性、有效性。合肥人大为贯彻落实新立法法及时修订了《制定地方性法规工作程序规范》，进一步明确了立法工作的程序规定，做到从制度上保证依法立法。2014年合肥人大在制定《合肥市城市管理条例》过程中，常委会组成人员审议发现，政府草案稿既没有明确的执法主体，也没有较强针对性的部门职能划分，甚至在立权和立责方面形成了失衡性的反差。在后期的修改阶段，严格遵循常委会组成人员的审议意见，认真吸纳意见和建议，坚持立法原则，力主统一协调，对整个草案稿修改了近百处，不仅坚持明确了城市管理的主管部门，而且对法责部分严格按照上位法的规定，进行了大刀阔斧的修改，压缩调整了一半的条款。2013年制定和修订《合肥市促进民营经济发展条例》《优化投资环境条例》，两项立法涉及政府部门和单位达56个之多，仅召开各类座谈会、协调会就有20多次，反复征求意见，力求达成认识统一，实现了在立法机制和体制上的创新与探索，由此也积累了人大主导立法的基本经验。四是全程主导立法活动。要把主导立法工作贯穿于立法活动的全过程，就要在立法工作的各个环节中，始终保持人大“唱主角”。立法实践表明，过程是结果的重要前提和基础，只有对全程的把握，才能为提高立法质量奠定良好基础。全程主导并非是工作中的“越俎代庖”，也不是模糊工作分工，更不是代行工作职责，大包大揽，而是立法的方向把握、制度设计的界定、法制统一性原则的坚持以及法规体例和法条设置都能符合立法的程序规范。也就是在各个立法环节中都要围绕“立得住、行得通、真管用”的立法原则行事。2015年6月制定的《合肥市防震减灾条例》，人大相关工作机构在2014年就提前介入立法启动、调研、考察等工作，不仅如此，在2015年正式立项之后，在法规草案形成过程中，包括工作推进，都做到全程参与其中，及时掌握工作信息，熟悉相关专业知识，草案的章节条款内容提前做到“胸中有数”，将立法工作要求明确到工作的全程，为常委会审议通过打下了很好的工作基础，使得该条例得以顺利通过。

三、主导立法，就要在提高立法质量上下工夫。立高质量的法是立法工作的最终目标，同时也是衡量立法工作的重要标准，直接关系到法规的实施效果。习近平总书记指出：“不是所有的法都能治国，不是所有的法都能治好国。”张德江委员长也指出，提高立法质量是加强和改进立法工作的重中之重。提高立法质量的根本途径在于大力推进科学立法、民主立法。这就是所立之法能够尊重和体现客观规律，能够为了人民、依靠人民。首先要坚持正确的政治方向。人大在立法中的主导作用，是在党的领导和支持下的主导作用，越是坚持党的领导，就越能有效地发挥人大的主导作用，有效地进行立法沟通协调，有效地推动立法进程。所以要将立法规划和立法计划按照规定及时报送党委，并将立法中的重大问题及时向党委汇报。立法工作面临新形势、新任务，要发挥引领和推动作用，尤其在依法治国的大背景下，其政治性特点越加突出，这就要求我们具有高度的政治敏感性，善于从政治的角度观察、分析、处理问题。要将立法工作置于党委和政府工作的大局之中，认真思考，慎重谋划，合理安排，坚持原则，统筹协调。不能就立法论立法，不能只顾眼前，不顾长远，而要做到深谋远虑，明确方向。其次要树立适应新常态的立法理念，坚持立法工作与时俱进，主动适应立法工作新形势、新要求。坚持以人为本，正确处理好“立权”与“立责”的关系，避免借起草法规之机，扩张行政权力，强化管理手段，减少责任担当的现象。从过去注重维护公权转变为更加重视规范公权、保障公民的合法权益。坚持立法为民、问计于民，切实把实现好、维护好、发展好最广大人民群众的根本利益作为立法工作的出发点和落脚点。第三要坚持质量为先。立法工作要始终坚持有效管用原则，把突出和追求高质量放在工作的首位。重点围绕如何增强法规的可执行性和可操作性，通过在立法的精细化上多下工夫，着力提高立法的科学性、针对性、有效性。要积极探索和遵循立法工作规律，不断完善立法工作机制，强化和落实立法原则和规范。做到在法规规范设计上坚持从实际出发，坚持辩证思维，充分借鉴和运用立法先进经验，不仅从良好的愿望出发，更要科学合理，统筹兼顾，实现权利与义务、权力与责任的统一。第四要坚持与时俱进。立法既要注意总结经验、巩固成果，更要发挥引领和推动作用，坚持立法理念、立法方式、制度设计上的与时俱进。研究和把握不同发展阶段的特征，妥善处理法规的相对稳定性与变动性、现实性与前瞻性、原则性与可操作性的关系，使所立法规能够更好地适应法制建设的实际需要。

（作者单位：安徽省合肥市人大常委会法制工委）