“邻避政治”与“丝路安全”

王勇+++高锐铃

在国外乃至国内的沿海发达地区，核设施的选址或核废料的存放均面临着“邻避效应”这一政治上的重要压力，但是，正在筹建并已然“安家落户”于河西走廊甘肃省金塔县境内的“亚洲核废料回收中心”，却意外地通过甘肃省人大常委会适时制定颁行《甘肃省辐射污染防治条例》的形式给予了一种立法上的规制和回应。尽管《甘肃省辐射污染防治条例》在文本中确实贯彻了“灾难预防原则”，然而，在具有重大政治意义的国际性地理通道上存放和处理核废料这样的“风险障碍物”，仍然是一件极为棘手的问题，尤其是在“一路一带”的国家战略刚刚拉开序幕的背景之下。由于“河西走廊关乎国家经略”，因此在立法技术和操作层面，如何更好地保卫“丝路安全”，还有许多预防性工作亟需展开和跟进。

一

《戈壁小城“鲸吞”国际核废料？》，这篇首次刊发在《南方周末》2011年1月17日的新闻稿，引起了人们的强烈关注。文中提到在甘肃省嘉峪关以北的金塔县内，“地处沙漠边缘、四周人烟稀少”的戈壁滩上，由“中核甘肃乏燃料后处理工程筹建处”负责的一处非同寻常的工程设施——“亚洲核废料回收中心”—— 正在紧张地施工建设过程中。这里即将要贮存的所谓乏燃料，是核反应堆堆芯内受过辐照并从堆芯永久卸出的核燃料。乏燃料首先要存放在一个安全的、过渡性的核废料储藏地，然后等技术条件成熟时再进行回收或循环利用。因此，对于乏燃料来讲，首先要解决贮存问题，然后才能谈到回收利用问题。报道中称，“处理核废料问题并不是那么紧迫”，但准备充足的废料暂存池却非常紧迫；今后运往甘肃的核废料，不仅来自国内的核电站，还很有可能来自周边国家。”[1]

在国外，核设施的选址和核废料的存放均面临着一个重要的政治压力，即“邻避效应”（Not-In-My-Back-Yard），意为“不要把可能的致害源建在我家后院”[2]。“邻避效应”通常都会以“邻避冲突”即所谓“群体性事件”的形式表现出来，客观上需要国家以行政、司法乃至立法等法治手段去解决。学术界把与此相关的现象称为“邻避政治”。不可思议的是，存放乏燃料的问题，在许多国家和地区，包括中国东南地区，由于“邻避政治”的压力，起初打算在本国或本地存放的乏燃料基本上都被“排挤出去”，但是，却在甘肃这样一个“邻避政治”意识还很薄弱的省份安家落户了。当然，甘肃尤其是河西走廊居民的“邻避政治”意识很薄弱，也许可能与地广人稀的沙漠戈壁地质地理条件有关——当地绿洲居民很少能从直观上感受到自己与处于戈壁旷野的某个潜在的风险设施“毗邻”。但这仅仅是“也许”，当漫游的牲畜接触并致损时，连锁的“蝴蝶效应”可能就会出现。

从理论和现实视角来讲，在具有重大政治意义的国际性地理通道上是最不应该存在核废料或核设施这样的“风险障碍物”的，因为“河西走廊关乎国家经略”[3]。因此，“亚洲核废料回收中心”最终在甘肃河西走廊落户是一个极为棘手的问题。从河西走廊地广人稀的沙漠戈壁这一地理区位来讲，在这里存放乏燃料，似乎是风险最小；但是，从河西走廊是新丝绸之路的必经路段和关键通道这一事关国家重大对外战略——“一路一带”战略——的实现来讲，风险则是最大的。

二

也许甘肃省的决策者并未明确意识到这一“邻避政治”问题，但是，后来通过的一部地方性法规却“意外地”，并且相当及时而恰切地回应了这个问题。这部地方性法规就是《甘肃省辐射污染防治条例》，已由甘肃省人大常委会通过并于2015年1月1日起实施。为了保证立法质量，这部地方性法规的起草做了大量的前期立法调研准备工作。尽管相关的地方政府和项目负责人认为嘉峪关以北的金塔县内，地质条件特殊，地处沙漠边缘，四周人烟稀少，可以成为核工废料存储、回收的理想区域，因此，同为戈壁区的北山地区即是中国核废料处置库的集中地。该地发展核废料回收工业确有地利之便。然而，甘肃省人大常委会还是将该项目的环境安全和社会政治安全作为首要的考量目标，因此，对于重大风险的防控成了这部法规的主旨，《甘肃省辐射污染防治条例》第三条明确规定：“辐射污染防治应当坚持预防为主、防治结合、严格管理、安全第一的原则。”尽管地方政府和项目投资者认为乏燃料后处理工程的建设，对于这几个人口稀少、资源贫乏、支柱产业单一的戈壁城市来说，一个千亿项目所能带来的配套产业和投资，无疑是一根发展的“救命稻草”。然而，省级立法决策者却保持了相当的理性和冷静。当地政府极力欢迎这个项目，是没有意识到这其中还有“邻避政治”问题。

《甘肃省辐射污染防治条例》中规定了乏燃料入境申报制度，即第二十五条：“需运抵本省行政区域内处理、处置、贮存乏燃料和放射性废物的单位，应当向省环境保护主管部门提出申请，经批准后方可运入。”第四十一条：“违反本条例规定，未经批准将乏燃料和放射性废物运抵本省行政区域内贮存、处理、处置的，省环境保护主管部门应当责令停止违法行为，并处五万元以上十万元以下罚款。”该条例还规定了生态补偿制度，即第二十六条：“乏燃料和放射性废物处理、处置，应当按照谁受益、谁补偿的原则，建立乏燃料和放射性废物处理、处置生态补偿制度。”同时，《甘肃省辐射污染防治条例》中还规定了严格的法律责任。

法律的主要功能是防范最坏情形，或者说最大风险。这个极为重要的法理，在中国，尤其是在十八届四中全会以前，已经被各级各类决策者忽视很久。我们也许知道，“国家之安全乃最高的法律”“法律效果在乎强制执行”“法律应着眼于频频发生之事件而制定，不应着眼于不能预测之事件而制定”。但是，“预防重于救济”，并不是人人都熟谙其中的深义。尽管我们明白，法律的一个重要社会功能就是预防可能发生的政治和社会风险，但是，桑斯坦教授却更进一步研究认为，遍历现代世界各国，许多需要发挥预防功能的法律原则是瘫痪性的。风险存在于社会生活的所有方面，不可能预防全部的风险。预防原则应当进行重构，代之以灾难预防原则，即对重大危险进行预防，并在政策和法律制定过程中注意相关法律措施的成本[4]。这显然是一个重要而及时的提醒，《甘肃省辐射污染防治条例》确实是贯彻了这一“灾难预防原则”。

当今的全球资本主义体系是有分工的，掌握这一体系的人把污染的“重灾区”集中于一个地区，而让某一个地区相对“清洁”[5]；“让谁吃下污染”成了一个国际或地区间政治博弈的问题。也许我们不能直白地说，博弈的结果就一定是让谈判能力最弱的甘肃省“吃下污染”，但是，一个有重大风险的“污染源”——“亚洲核废料回收中心”进入甘肃已成了一个事实。因此，甘肃省只能通过“立法规制”的方式来直面和应对，而且只能且必须以国家“循环经济试验区”的名义来进行消化。

三

从民族政治学视角来讲，中国的西北地区是最需要中央政府投入重大成本进行“预防”的地区。这是因为，中国西北民族地区的治理和控制是几千年来历代中央王朝的“心腹之患”，是中国政治地理学上的“好望角”[6]。“西北虽然不是国家经济发展的中心，但却是国家稳定、统一和安全的中心”[7]。更为重要的是，河西走廊从来都是丝绸之路的必经路段和关键通道， 这里的政治地缘安全对于整个丝绸之路的安全具有重大的不可替代的意义。河西走廊历来都是中原与西域经济政治联系的咽喉要地，是西北地缘政治稳定的关节点[8]。甘肃乏燃料后处理工程建设营运过程中，依法保障甘肃河西走廊及附近省区农牧民的知情权极为关键，否则，有可能被人操纵利用引发突发性的群体性社会事件，或者出现“绿色恐怖主义”[9]。甘肃河西及附近省区农牧民的科学文化水平远低于全国平均水平，理性分析能力较弱。“亚洲核废料回收中心”，也许不会直接引发“邻避政治”冲突，因为“地处沙漠边缘，四周人烟稀少”，但是，如果决策过程封闭，科学知识普及不够，补偿机制不能合法公正，就会成为引发以“邻避冲突”的形式表现出来的民族冲突。因为这里是多民族走廊，同时河西走廊还是中国地理版图上少有的生态敏感地带、文化敏感地带和政治敏感地带集于一身的区域[10]。

在中国民族整合的中心地理位置建立“亚洲核废料回收中心”，不仅要论证技术和环境上的风险，更是要论证政治上的风险。但是，庆幸的是，《甘肃省辐射污染防治条例》这一及时而超前的立法回应，已经事实上将政治风险考量进去了。

四

原生的“邻避效应”（Not-In-My-Back-Yard）主要是指居民或当地单位因担心建设项目（如垃圾场、核电厂、殡仪馆等邻避设施）对身体健康、环境质量和资产价值等带来诸多负面影响，从而激发人们的嫌恶情结，滋生“不要建在我家后院”的心理，及采取的强烈的、坚决的，有时高度情绪化的集体反对甚至抗争行为。“邻避效应”“邻避冲突”之所以发生，主要原因是由于现代工业化和城市化进程中各种工程项目建设的复杂性所决定的，加之相关的法治监督的缺失，致使权力创租寻租、行贿受贿和各种名目利益输送盛行，从而为“邻避冲突”埋下了隐患。

所以，“邻避冲突”发生后，往往表现为行政部门和司法机关的被动应对。其实，对于“邻避政治”，单纯的行政或司法的手段是无法从根本上解决的。如前所述，单纯的行政规制权威性不够，并伴有官商创租寻租、腐败行贿和利益输送的风险。司法救济具有事后性，对于乏燃料和放射性废物贮存和处理这样的高度风险活动的规制是不明智的。因此，对“邻避政治”进行法律规制的最好形式只能是事前立法、事中监督、事后追查，只有通过前瞻性的立法，才能防患于未然。避免和化解邻避效应的关键是建立邻避项目的选址机制，选址机制应规定选址机构的组成办法、选址程序和选址方法，既发挥政府及其公共事业机构的作用，又保障公众有序的政治参与，贯彻执政为民理念。这些只有通过事先的立法才能保障。

当然，仅仅依靠《甘肃省辐射污染防治条例》的实施和执行来防范可能经由甘肃省嘉峪关金塔县内 “中核甘肃乏燃料后处理工程”而引发的“邻避政治”问题是不够的，《甘肃省辐射污染防治条例》的规制内容也不是尽善尽美的。对于乏燃料和放射性废物来讲，仅仅是收取生态补偿费可能是不够的，“风险处置费”（辐射事故应急处置费）由谁来承担？将乏燃料和放射性废物贮存于本地，并不是仅仅支付生态补偿费的问题，生态补偿费是有特别适用范围的。因此，对于已经或正在发生于甘肃走廊腹地的这一重大“邻避政治”问题的立法规制和风险防控，目前仅仅是个开头，接下来还有大量的配套制度的完善和落实的工作亟需跟进[11]。

注释：

[1]袁瑛、王淏童：《戈壁小城“鲸吞”国际核废料？》，载《南方周末》2011年1月17日。

[2]可详见维基百科“邻避效应”（Not-In-My-Back-Yara）

词条。

[3]由李东珅主创的大型历史纪录片《河西走廊》系列中，“河西走廊关乎国家经略”成为该片的主旨。

[4]【美】桑斯坦：《恐惧的规则——超越预防原则》序言，北京大学出版社2011年版。

[5]张清俐：《让谁吃下污染：“绿色资本主义”的回答》，载《中国社会科学报》2015年5月13日。

[6]王勇：《“陇派法学”·“西北法学”与中国法学发展》，载《西部法学评论》2011年第1期。

[7]瘳明：《求索西部法学繁荣，关注西部法治发展——贾宇教授访谈录》，载《法学家茶座》第13辑，山东人民出版社2007年1月版，第81～90页。

[8]张文木：《丝绸之路与中国西域安全》，载《世界政治与经济》2014年第3期。

[9]李慧翔：《绿色和平，走向“生态恐怖主义”？》，载《南方周末》2012年9月19日。

[10]冯涛：《河西走廊多元敏感的地域特征》，http：//blog.sina.com.cn/s/blog_a2a3fcad01013vce.html.

[11]比如，以所谓此处“地处沙漠边缘、四周人烟稀少”的戈壁滩上为理由，也是无视“公地的悲剧”的表现。戈壁区的土地产权属于国有，还是属于某“村集体”？如果是后者，从法律上讲，征地补偿程序是不可或缺的。

（作者分别系西北师大法学院教授、法学博士、律师，华中师大中国农村研究院西北调研基地主任、西北师大法学院法律与公共政策调查咨询研究中心主任；甘肃政法学院教师、西北师大法学院法学理论专业硕士研究生）