在人大制度中探寻反腐治本之策

鲁超

2014年8月25日，中央纪委书记王岐山出席全国政协十二届常委会第七次会议并作反腐主题报告，提出反腐要讲“不敢”“不能”“不想”。“不敢”是治标，“不能、不想”是治本，要结合起来标本兼治。在新一代中央领导集体的强力推动下，在八项规定、中央巡视组等一系列反腐新政集中发力下，正如王岐山所说，“不敢”这条已初见成效。据媒体报道，反腐已致近25万干部落马，其中包括39名副部级或更高级别的官员。

治标初见成效，治本尚在路上。治本向何处发力，是一个值得深入探究的问题。党的十八届三中全会指出，要形成科学有效的权力制约和协调机制，加强反腐败体制机制创新和制度保障，健全改进作风常态化制度。作为我国宪法规定的根本政治制度，作为产生并监督“一府两院”的最高权力机关，人大在反腐与廉政建设中应当大有可为，也应当大有作为。作为国家治理体系的重要部分，这也是人大制度与时俱进发展自身的过程。

腐败滋生于缺乏“阳光”（监督）的土壤。人大自身有法定的监督权，其法律渊源为宪法和监督法，法律位阶极高，监督对象包括“一府两院”。如果将其与党的纪律监督作一大致比较，则会发现有所不同。理论上，党纪监督针对所有中共党员，人大监督包括“一府两院”及其工作人员，监督对象有重合也有不同；党纪监督通常通过对某项工作的监督进而指向对具体干部的监督，人大监督通常终结于对工作的监督，即所谓“对事不对人”；党纪监督意味着有很强的负面评价及多种处分可能，人大监督极少涉及对干部的处理。如果能够有效增强人大监督的实效，则起码对党纪监督可以起到一些正面影响。比如，人大通过工作监督，常能发现一些问题的苗头或线索；各级人大代表分布于各条战线，容易在基层“风闻”一些问题。如果人大监督可以和党纪监督更好衔接起来，将会有力拓展党纪监督的广度和范围。

“治国就是治吏。”在对干部的人事任免问题上，尤须加强人大的权力。在一些地方，“党管干部”异化为党委书记管干部，或者变成了分配和指令。正是由于对“党管干部”的误读，导致人大的人事任免权近似变成一种过场和形式。实际上，无论是周永康、徐才厚等“大老虎”，还是一些地方的县委书记、区委书记等“小苍蝇”，多数都存在买官卖官、权钱交易的现象。这些问题的发生，不可能没有留下痕迹，很多事情在民间早就传得沸沸扬扬。如果能真正尊重人大的人事任免权，任前让人大常委会委员甚至是人大代表进行充分审查和讨论，任后定期向人大代表报告履职情况，无疑会极大扩展对干部监督的范围，更容易将群众反映的干部问题暴露出来，而不必干部出事以后再来反复分析几乎同样的原因，徒劳无功。

腐败源于人的内在欲望。在中央巡视组的报告中，除了存在买官卖官现象之外，某地官员插手重大工程等也是常见的表述。重大工程就意味着亿元计甚至是数十亿的资金投入，其中寻租空间巨大，官员的权力“魔棒”一挥，巨量资金就成为了少数人的囊中物。在政府资金投入的市政重点工程方面，比如道路、绿化、水利等，均是腐败高发易发区。比如在交通领域，媒体常见报道：某省连续多任交通厅长落马。如果我们首先承认在巨大的物质诱惑面前，能抵挡住的人凤毛麟角，那么，就可以推导出反腐的方向：一是寻找到或者塑造出那种能够抵抗物质诱惑的人，成为坐在“火山口”上的官员；另一种则是分散权力的掌控者，一个人一张嘴一支笔绝对无法对一个重大工程进行“拍板”或者“拍脑袋”。显而易见，前一种办法极难达成，我们谁也无法具有上帝般的眼睛，挑选出那么纯洁的“天使”，而且试错的成本极高。后一种办法相对较为容易，在这种“制度的笼子里”，不要求每个人是“圣人”，而只需是常人。这后一种制度，应当就是人大的重大事项决定权。

人大的重大事项决定权，应当是对本区域范围内财政资金投入巨大的工程项目或者关系民生的重大问题进行讨论或决定。书记或市长一个人“拍脑袋”，到人大常委会委员甚至是全体人大代表讨论决定，从概率上说，后者犯错的机率应当比前者低。党的十八届三中全会明确提出，健全人大重大事项决定权制度，政府重大决策事前要向人大报告，正是遵循这一逻辑推断而作出的决策部署。

应当承认，无论是监督权、人事任免权还是重大事项决定权，人大职权都远未达到法律规定和群众期待的要求。这有赖于人大自身工作的与时俱进，有赖于包括人大制度在内的国家治理体系的现代化。作为一名人大工作者，我相信，随着人大权威的逐步树立，随着依法治国的不断推进，人大制度终将成为理论与实践统一的根本政治制度，必将从根本制度层面重构权力谱系，成为反腐的根本之策。

（作者单位：安徽省马鞍山市人大常委会研究室）