从村长制度到村民代表会议制度——抗战初期晋察冀边区的村政建设

张同乐

(河北师范大学历史文化学院，河北石家庄050024)

抗战初期，中国共产党在晋察冀抗日根据地改造旧村政权、建立抗日民主村政权的过程中，创造了由建立半政权性质的村动委会以打破旧的村长制，到民主选举抗日村长，再发展到建立健全村民代表会议制度这样一套逐步改造的成功经验。在华北敌后树立了在党和边区政府领导下，坚持民主集中制原则，建立健全村民代表会议制度，彻底摧毁农村几千年封建宗法统治的一个典型，影响久远，值得学界深入探究。然而，学术界对这一课题的研究，目前仅检索到一篇硕士论文①梁丽辉:《抗战时期晋察冀边区村政权研究》，硕士学位论文，河北大学人文学院，2009年。，而其所用馆藏档案史料明显不够。因此，本文以抗战初期晋察冀边区村政权的重建与改造为主线，试对晋察冀边区乡村政体演变作一探讨，以就教于方家。

一、从旧村长制度到民选抗日村长制度

抗战爆发之前，晋察冀地区的村政权掌握在旧势力手中，全民族抗日战争爆发后，中国共产党改造旧政权，实行民选的抗日村长制。

(一)抗战前晋察冀农村的旧村长制度

据1928年9月15日南京政府公布的《县组织法》记载:“县以下实行四级制，即县下划区，区下设村里，村里下编闾，闾内编邻。”②张厚安、白益华:《中国农村基层建制的历史演变》，成都:四川人民出版社，1992年，第106页。“每区至少应以二十村里组成之……凡县内百以上之乡村为村，其不满百户者得联合数村编为一村，百户以上之市镇地方为里，其不满百户者编入村区域，但因地方习惯或受地势限制及其他特殊情形之地方，虽不满百户，亦得成为村里。”③《县组织法》，《财政旬刊》第11号，中央政治会议武汉分会财政委员会印行，1928年10月11日出版，第7页。

根据《县组织法》规定，村里设有民意机关、执行机关和监察机关。村里民意机关分别为村民大会、里民大会。村民大会、里民大会对于村里公约及自治事项，有创制及复决之权，有选举和罢免及改选村长、副村长或里长、副里长之权。村里执行机关分别为村公所、里公所。村公所设村长1人，里公所设里长1人，管理各该村里事务。村里各设副村长、副里长1人，襄助村长、里长办理事务。村长、副村长或里长、副里长分别由村民大会或里民大会选出加倍之人选，报由区公所转请县长择选，并由县长报民政厅备案。待《县组织法》施行两年后再行村民大会或里民大会直接选任，并由区公所呈报县政府备案。村里监察机关分别为村监察委员会、里监察委员会。村监察委员会、里监察委员会均由3人或5人组成，于村民大会、里民大会选举村长、里长时推选产生。村监察委员会、里监察委员会的职权主要是:“(1)监察各该村、里财政。(2)向村民、里民纠举村长、副村长，里长、副里长违法失职等事。”④《县组织法》，《财政旬刊》第11号，第13页。

国民党三届二中全会确定训政期为6年。为此，南京政府于1929年6月5日公布重新修订的《县组织法》。该法规定凡100户以上之村庄称为乡，不满100户者得联合数村庄编为一乡;100户以上之街市称为镇，不满100户者编入乡。因地方习惯或受地势限制及其它特殊情形的地方，虽不满100户，亦得成为乡镇。“乡镇居民以二十五户为闾，五户为邻，但一地方因地势或其他特殊情形而户数不足时，仍得依照县政府之划定成为闾邻。”⑤《县组织法》，《立法专刊》第1辑，上海:民智书局，1931年，第62页。每闾设闾长1人，每邻设邻长1人。

乡闾邻制推行后不久，1933年底，国民政府内政部根据各地方实际情形，分别召集各重要省市主管人员拟订各该省市《地方自治改进办法大纲》。随后，中央政治会议通过《改进地方自治原则》，于1934年3月，由行政院通令全国遵办。《改进地方自治原则》规定，乡与村的区别在于:“凡聚居同一之村庄，独自成立自治团体者，为村。其不能独自成立自治团体之小村落，并入邻近之村，或联合邻近之若干小村而为一自治团体者，为乡。”①《改进地方自治原则》，《地方自治》1935年6月30日第2期，第412页。

从上述可以看出，抗日战争全面爆发之前，晋察冀诸省农村政权的演变，有以下两个特点。

第一，法规政令杂糅，体制多变，缺乏稳定性。1927—1934年，村政体制变更3次。先后有1928年9月至1929年6月间的区村(里)闾邻制，1929年6月至1934年3月间的区乡(镇)闾邻制，1934年3月开始的区乡(镇、村)制，等等。短期内体制变化如此频繁，致使无论实施哪一种制度，由于存在的时间短暂，均缺乏稳定性。根据这一时期的法规规定，乡镇设有立法机关乡民大会或镇民大会，执行机关乡公所或镇公所，司法机关乡镇调解委员会，监察机关乡监察委员会或镇监察委员会，闾邻也设有相当于立法机关的闾邻居民会议，同时明确规定闾长、邻长分别受乡长或镇长监督，等等。但是，在南京国民政府初建时期，农村基层政权中的上述各机关，并未能真正履行各自应有的职能，仅仅成为掩盖训政时期国民党一党专制的装饰。

第二，虽有近代资产阶级政治制度的外衣，但实际上封建色彩浓厚。南京国民政府的农村基层政权在法规方面，与北京政府时期比较，在形式上和外表上添加了一层近代资产阶级政治制度的色彩，对充任农村基层政权的人员有严格的资格限制和阶级界限，尤其强调其学历和对党国的忠诚程度，但实际上人选构成极为滥杂。1929年9月公布的《乡镇自治施行法》规定具备下列条件之一者方可为乡长、副乡长或镇长、副镇长及乡镇监察委员候选人:“(1)候选公务员考试或普通考试、高等考试及格者。(2)曾在中国国民党服务者。(3)曾在国民政府统属之机关任委任官以上者。(4)曾任小学以上教职员或在中学以上毕业者。(5)经自治训练及格者。(6)曾办地方公益事务著有成绩经区公所呈请县政府核定者。”②《乡镇自治施行法》，《河北省政府公报》1929年第438期，第12—16页。但是，由于南京国民政府初建时期具备上述条件的人员十分缺乏，又由于南京国民政府在民众中的信任程度很低，一部分人不愿充任农村基层政权的各类人员。因而在实际人选上，十分滥杂。

抗日战争全面爆发前的晋察冀乡村政权被封建势力所掌握，代表着少数人的利益。如冀中地区村政权主要有三种形式:一是家族制。在子牙河东青县、建国、交河等县村庄，主要是封建宗法社会残留的以氏族辈份最长者为乡长，实则族长。二是牌户制。存在于子牙河沿岸及其以西的河间、献县等县村庄。一般把一个村庄划为四牌或八牌不等，每牌设一牌头，牌头在占有一定土地的人(如30、50、100亩等)中间推定，村中一切事务由牌头包办，其他村民无权过问村政。有的村庄在牌头中互推村长，有的由各牌头按月按年轮流，名为“值月”“值年”，但村长职务大都世袭，任期一般8至10年，甚至多达五六十年。三是闾邻制。闾邻制不是以地域而是以族姓划分闾、邻，闾、邻长多为家族的族长、家长所把持。按5家l邻，5邻1闾的办法编成，是村政权的主要形式。这种形式主要是利用乡土、族群关系，对村民实施控制。闾、邻长虽无土地财产限制，但多系家庭富有之家长，或在外能办事的一些人，本质上还是代表少数人的利益。村政权的基础依然建立在家长包办的闾邻制之上。南京国民政府加委的“基层政权负责人，不是地方豪绅就是借此捞取好处的人，一般都有相当程度的贪污行为，尤其是在赋税的负担上面，绝大多数乡村负责人都会按清末民初以来的‘传统’，让小户多负担，自己家和大户则少承担或者不承担。”③张鸣:《乡村社会权力和文化结构的变迁1903—1953》，西安:陕西人民出版社，2013年，第159—160页。

(二)改造旧政权，实行民选抗日村长制

抗日战争爆发后，中共党组织遵照党中央的指示，把宣传党的抗日主张，动员、组织和武装群众，建立各级抗日民主政权，开展游击战争，坚持敌后抗战作为重要任务。而在建立各级抗日民主政权的过程中，改造和健全村政权成为抗日民主政权建设的重要环节。晋察冀边区改造旧的村政权、建立新的村政权，是从组织半政权性质的群众组织——村“动委会”(有的地方叫村自卫会、村救国会)开始的。

1937年9月，七七事变两个月之后，中国共产党经过与阎锡山谈判，合作成立了第二战区民族革命战争战地总动员委员会。这是共产党在一个战略地区范围内，同国民政府地方当局合作一致对敌的战争动员机关，是共产党和八路军公开领导下的一个半群众半政权性质的统一战线组织。该组织在察南、绥远和晋东北、晋西北60余县普遍建立了县、区、村各级“动委会”。“一方面积极组织各种群众团体，如工会、农会、学生救国会等，使之成为动委会的基础，充实动委会的力量;另一方面又抓紧村级的动委会的选举，使它实际上成为村政权，在这个基础上逐渐改革上层政治机构。”①《牺盟会和决死队》编写组编:《牺盟会和决死队》，北京:人民出版社，1986年，第73页。在敌人占领区，摧毁敌伪政权，建立抗日政权。在敌人未到而旧政权官员已闻风逃走的地方，则很快建立起临时的行政机构。同时，废除苛捐杂税，实行合理负担，进行减租减息，筹措抗日经费，逮捕审讯汉奸，维持社会秩序，并且和旧政权、旧军队的阻挠破坏展开有理、有利、有节的斗争。由于“动委会”影响大，威望高，“各街村长”“各街村初级小学校校长教职员代表”“主张公道团代表”“牺牲救国同盟会代表”“人民代表”②《街村动委会组织简章》，中共山西省委党史研究室编:《战动总会文献资料回忆录》，1987年印，第62—63页。均任街村“动委会”委员，实际上“动委会”代行了乡村政权的职能，担负了一切旧政权所不能担负的紧迫任务。有不少“县、区、村动委会代替了政权机关，他们随时可以向自己管辖的单位发号施令。在这些地区，动委会深得群众的信任和拥护，成为领导群众抗战的指挥中心。”③张德:《最早的抗日民族统一战线组织—“动委会”》，中共山西省委党史研究室编:《战动总会文献资料回忆录》，第567页。

村“动委会”的发展为晋察冀边区改造旧的村政权、建设新的村政权架设了桥梁。但是它并不是完全意义的村政权，它与旧的村政权并立，往往产生摩擦和矛盾。因此，1938年1月晋察冀边区行政委员会成立后，决定取消村“动委会”，建立健全新型的村抗日民主政权。3月，晋察冀边区掀起了民选村长运动。这个运动是在反贪污斗争的旗帜下进行的。当时，大多数村庄都成立了清查账簿委员会，而党组织起来的农会在其中起了主导作用。通过清算村账，清算不合理负担和鱼肉乡民的行为，一大批由阎锡山政府精心挑选的村长和副村长倒了台。有的旧村长即便有旧县政府的袒护，但农会组织仍然设法予以撤换。比如，五寨县的县长将两个被农会驱逐的有贪污劣迹的村长对换，但两村的农会却能够“使两个村子同时拒绝贪官污吏的来临。”④张鸣:《乡村社会权力和文化结构的变迁1903—1953》，第160页。还有的村长因为贪污严重，被农会押送到县上，即使县政府将他们放了，可是有严重贪污问题的村长再也没有回村任职的可能。更普遍的是农民的请愿运动，成千的农民在没有军队支持的情况下，涌到县政府，非逼迫县政府撤换旧村长实行民选不可，即使是阎锡山的县政府，也只能顺应农民的要求。据统计，在1938年，晋察冀边区有8000多个村庄进行了民选村长的运动，参选公民占40%—50%;冀中区有3128个村庄进行了选举和改选，占所属村庄总数的68%。⑤谢忠厚、肖银成:《晋察冀抗日根据地史》，北京:改革出版社，1992年，第79页。为引导规范民选村长运动，1938年3月23日，《晋察冀边区区村镇公所组织法暨区长、村长、镇长、闾邻长选举法》颁布，指出:“本组织法暨选举法系根据国民政府颁布之该项法令及晋察冀边区军政民代表大会决议，贯以统一战线的精神而修正者，除区、村长候选人的条件及年龄稍有变更外，余多保存原样。”⑥《晋察冀边区区村镇公所组织法暨区长、村长、镇长、闾邻长选举法》(1938年3月23日)，谢忠厚、宋学民:《晋察冀边区民主政权建设文献选编》上册，中共党史出版社，2013年，第62页。考虑到当时国家民族危亡迫在眉睫，抗日高于一切，在抗战中，青年有为者颇不少见，《晋察冀边区区村镇公所组织法暨区长、村长、镇长、闾邻长选举法》“故将候选人之年龄从25岁降低至20岁。”①《 晋察冀边区区村镇公所组织法暨区长、村长、镇长、闾邻长选举法》(1938年3月23日)，谢忠厚、宋学民:《晋察冀边区民主政权建设文献选编》上册，第62页。

根据选举法的精神，村民大会或镇民大会掌握政权，由公民15人选代表1人组织之。村镇公所掌握治权。村镇公所设村长、副村长、镇长、副镇长，由村民大会或镇民大会选任，并由区公所呈报县政府备案。村镇监察委员会行使监督、检察权。村镇监察委员会设于各该村镇公所所在地，在村长、镇长由县长择任或完全由民选时，村民大会或镇民大会均得选举监察委员3人或5人组织监察委员会。第一次监察委员会的名额为3人或5人，由区长决定，以后由第一次村民大会或镇民大会决定。监察委员违法失职时，由村民大会或镇民大会依法定程序罢免。

掌握治权的村镇公所下设闾、邻，闾或邻为村镇公所的下属组织。闾设闾长1人，邻设邻长1人，闾长、邻长各由本闾、邻居民会议选举，闾长由到会居民7人以上推举，邻长由到会居民3人以上推举，经各该闾、邻居民会议过半数同意，即为当选。闾长选举，由村长或镇长监督，邻长选举由闾长承村长或镇长之命监督，闾长选举日期由村长或镇长决定，邻长选举日期由闾长报请村长或镇长决定。此项选举日期，村长或镇长除须提前5日公布，还须报区公所查核。闾邻经第一次编定后，闾增至超过35户或减至不满15户、邻增至超过7户或减至不满3户时，“应由乡公所或镇公所于每年闾长或邻长任满一个月前改编之。”②王均安:《现行地方自治法规释义》第2版，上海:世界书局，1935年，第162页。闾改编后，相应更正全村或全镇各闾的号数。邻改编后相应更正全闾各邻的号数，统由村公所或镇公所报由区公所转呈县政府备案。

1938年5月，冀中主任公署成立时，在其宣布的基本施政纲领中，就把实现民主，实行区、村普选列为内容之一。6月，冀中主任公署颁布《区、村、镇组织法》和《区、村、镇长选举法》，规定了村民大会的组成和职责、公民条件、村公所组成及职责:村民大会有权罢免、改选违法失职的村长、副村长;村公所每月至少召开一次村务会议，并通知监察委员列席，必要时通知邻长列席;村长应将任期内情况以书面或口头报告村民大会，并且在每年第一次村民大会上提出次年度预算及上年度决算;“村公所附设村调解委员会，建立监察委员会，其职责是监察村财政;向村民纠举村长副村长违法失职等。”③中共河北省委党史研究室:《河北省纪念抗日战争胜利六十周年论文集》，北京:中共党史出版社，2005年，第266页。选举抗日村长的运动与各村的反贪污斗争，清算乡村账目，撤换借抗日名义挥霍民众钱物、鱼肉百姓的旧村长紧密结合。“据冀中24个县统计，68%的村庄进行了选举和改选。”④中共河北省委党史研究室:《河北省纪念抗日战争胜利六十周年论文集》，第266页。

1938年晋察冀边区的村政权选举运动，主要是实现了从旧政权到抗日政权，从旧村长制度到抗日村长制度的转换。这次选举中，衡量新村长的标准是抗日工作业绩和领导才能，而不是旧村长制度所要求的财产、学历、宗族资源等标准。“村镇公民年满20岁，在抗日期间作动员工作有成绩者，得为村长、副村长、镇长、副镇长及村、镇监察委员之候选人。”⑤《晋察冀边区区村镇公所组织法暨区长、村长、镇长、闾邻长选举法》(1938年3月23日)，河北省社会科学院历史研究所、河北省档案馆:《晋察冀抗日根据地史料选编》上册，石家庄:河北人民出版社，1983年，第68页。这表明，抗日工作成绩是衡量村长、副村长、镇长、副镇长人选的标准;广大贫苦农民在村、镇长选举中获得了超越财产、学历、宗族的民主权利，这是一个历史的进步。因此，1938年晋察冀边区的村政权选举运动，对于改造村级旧政权，加强抗日民主政权的基础，起了一定的作用，并积累了可贵的经验。

但是，此次村长选举运动，并没有完全打破旧的村级机构，更没有完全改变旧的村政体制，仍然保留了国民政府时期旧的村政权的总体架构，如贯彻了政权、治权分立的原则，使村级政治体制保持政权(选举、罢免、创制、复决)、治权(行政、司法、管理)、检察权(村镇监察委员会纠举村公所的村长、副村长违法、失职的监督)分立，相互制衡;保留了旧的镇(乡)村闾邻制度。同时，一些地方在村长选举中还出现了一些问题:一是选出的村长并没有达到选举法的要求，“换汤不换药”，新旧村长一个样;二是“抓大头”，一些地方“故意选落后的人、老实的人，叫他作难”;三是被少数人操控，选举只是走走形式而已。因此，一些“村政权仍为少数地主封建势力及地痞流氓把持。”①中共河北省委党史研究室:《河北省纪念抗日战争胜利六十周年论文集》，第266页。“地主、富农在乡村有丰富的政治经验和传统，能在我们绝对多数条件下用各种阴谋把持政权。特别是村政权(他们取用给钱、给粮、救灾、借给牲口甚至代娶老婆等方法，收买或影响当村长的党员或雇农贫农，或＜用＞其他各种方法使政权实际置于其操纵或影响下)，我们必须严重注意，防止排除他们这种影响和操纵，绝对不可以为在边区村长选举我占绝对多数，自己就满足。特别是投降危机严重时，日寇及投降派政治阴谋加紧，到突然事变发生情况下，地主态度将发生剧烈复杂之变化，若区村政权在地主影响下或领导权实际移到富农手中，政权即不能作抗日反投降的支柱。”②彭真:《关于区村政权选举的意见》(1940年2月15日)，谢忠厚、宋学民:《晋察冀边区民主政权建设文献选编》上册，第219—220页。

二、从村长制度到村民代表会议制度

晋察冀边区1938年的村选，尽管在旧政权的废墟上基本建立起新的抗日的村政权，为抗战事业作出过重要贡献。但是没有发动自下而上的民主运动，没有实现民众的普遍民主，有的仅仅是由抗日村长替换旧村长，在保持旧的村政权制度基础上的“旧瓶装新酒”。在1938年秋季“反围攻”斗争中，暴露了村政权非常脆弱的缺点，大部分村政权在敌人的“扫荡”中塌台。为适应新的斗争形势，必须对村政权进行改革。

(一)设立村民代表会

为适应斗争需要，总结村选经验，选举村政权，对其进行整顿改造，建立代表民意的村政权，成为紧迫任务。1939年1月25日，《晋察冀边区行政委员会关于村选举的指示信》认为，敌人的“扫荡”最明显地证明，改革村政权机构“成了政权问题中的中心问题”，规定:“1．村公所之上设村民代表会，……村民代表会由村公民每15人中选举代表1人组织之，……村民代表会于村民大会闭会期间为村最高议事机关，……遵照村民大会决议，计划、决定全村之行政。2．村公所之下设调解、经济、生产、教育四个委员会，……各委员会为村公所之一部，直接对村长、村副负责。”③《晋察冀边区行政委员会关于村选举的指示信》(1939年1月25日)，河北省社会科学院历史研究所、河北省档案馆:《晋察冀抗日根据地史料选编》上册，第115页。村长、副村长由村公民大会选举产生。村公所之下设闾邻长，执掌村政。

根据边区政府的指示，冀中抗日根据地在村选工作前期，首先组织县、区政权干部集中学习上级关于村选文件和具体部署，然后，对各村进行调查了解，根据不同地区，深入开展宣传解释工作。群众基础较好的地区，举办小型训练班;群众基础较差的地区，分头举办大、小片群众会。使村民彻底了解民主的政权是自己的政权，政权的好坏与自身的利害密切相关，从而发表自己的意见，担当自己的任务，争取自己的权利，积极参加选举。有些区先搞试点，总结经验后，再全面展开。

4月，冀中西部各县先后开始了村选工作。根据各村情况，组织发动群众反复酝酿，本着团结一致抗日的精神，推举、决定候选人，后召开村民大会进行无记名投票选举。选举方法根据环境不同而不同，县城附近及敌人据点周围的近敌区，多用举手或口头表决的方法进行;少数村庄则由基本群众串联进行秘密选举。在开展村选工作过程中，各县政府还组织了工作团，到区、村帮助、检查和督促。通过村选，建立真正代表群众利益的村政权。

在冀中抗日根据地沧州地区的北部和东部各县，多数村政权被封建势力或明或暗地把持，所以这些地区主要是改造整顿村政权。有三种形式:第一，根据群众要求，撤换欺压群众的原村政权把持者，依法惩办个别罪大恶极者，把政权交到能代表群众利益的人手中。第二，有些把持村政权的上层人物，为大势所趋，自动交权，个别人畏罪出逃，政权遂转到先进分子手中。第三，有些在群众中有一定威望的村政权主要负责人，虽非基本群众，但赞成抗日、服从民主政府领导，继续担任领导职务，另派共产党员和先进分子充实进去协助工作。

(二)建立“议行合一”的村政体制

1939年1月，《晋察冀边区行政委员会关于村选举的指示信》在确定村公所之上设村民代表会的同时，即设定了选举建立“一套村政权机构”①《晋察冀边区行政委员会关于村选举的指示信》(1939年1月25日)，河北省社会科学院历史研究所、河北省档案馆:《晋察冀抗日根据地史料选编》上册，第116页。的构想，其制度优势在于:“第一，增进了民权，使村公所成为村民自己的政权。第二，实行了分工，使村长减少了繁重的事务，有思索计划、照顾全局的余裕，使村政有了各负专责的人员去顺利地进行。第三，议事机关的人员兼执行机关的人员，可使议事的不致徒唱高调，尽出难题，所有决议都能切合实际;执行的不致蔽于职守，不顾全局，所有工作都能行符其言。”②《晋察冀边区行政委员会关于村选举的指示信》(1939年1月25日)，河北省社会科学院历史研究所、河北省档案馆:《晋察冀抗日根据地史料选编》上册，第116页。抗战与民主是分不开的，只有发挥民权，实行民主，才能改变人心，扶植民气，提高民众抗日的情绪，发挥民众抗日的力量。

1940年5月24日，中共中央北方分局书记彭真就晋察冀边区村政权组织问题向北方局和中央报告，认为过去村政权组织的主要缺点有二:“1．村长副与村代表会平行，代表会无选举罢免村长副之权;2．邻闾长一方面使村政权不能脱离封建家长制束缚，一方面使代表会不能发挥应有作用，甚至成为形式。”③《彭真关于晋察冀边区村政权组织问题的报告》(1940年5月24日)，谢忠厚、宋学民:《晋察冀边区民主政权建设文献选编》上册，第256页。彭真的报告指出村民代表会与村公所权力分立，邻闾长为封建势力所把持的问题。他认为，行政权统一于村民代表会议，村民代表会议是普遍发扬民主的好办法。因此，彭真提出:“我们决定变更村政权组织如下:1．村代表会设正副主席各一人，对外为村长副。2．各委员会(指村公所)由代表会组成，主任委员必须是代表，其他委员不限于代表。3．添设民政委员会(优抚工作由民政委员会兼理)。4．由村长副各会主任委员及自卫队长组成村政会议(实际就是村执行委员会)。5．取消邻闾制、保甲制、排(牌)户制、族长制，但仍保存闾的名义。每个闾的公民15人自由编组，推选一代表，每闾设代表主任1人。原人力动员及一切工作，均以闾为单位，经过代表会及公民进行之。物力财力动员由代表主任与代表仍按户口进行。”④《彭真关于晋察冀边区村政权组织问题的报告》(1940年5月24日)，谢忠厚、宋学民:《晋察冀边区民主政权建设文献选编》上册，第256页。

1940年6月15日颁布的《晋察冀边区县区村暂行组织条例》使彭真的意见具体化、制度化。该条例规定:“村民大会为村政最高权力机关，由村公民组织之。村民大会于闭会期间，由村民代表会代行其职权。”⑤《晋察冀边区县区村暂行组织条例》(1940年6月15日)，谢忠厚、宋学民:《晋察冀边区民主政权建设文献选编》上册，第271页。1942年2月5日，《晋察冀边区行政委员会关于村政权的组织领导制度作风的指示信》又进一步规定:“村代表会是村政权的权力机关”。①《晋察冀边区行政委员会关于村政权的组织领导制度作风的指示信》(民字第3号)(1942年2月5日)，谢忠厚、宋学民:《晋察冀边区民主政权建设文献选编》中册，北京:中共党史出版社，2013年，第425页。进一步将议事机构的村民代表会变成权力机关。“村民代表会，于村民大会中由公民小组选举之代表组成之。”②《晋察冀边区县区村暂行组织条例》(1940年6月15日)，谢忠厚、宋学民:《晋察冀边区民主政权建设文献选编》上册，第271页。村民代表任期1年，得连选连任。村民代表会设主席、副主席各1人，由代表用无记名投票法互选之。秘书1人，由主席聘请。

村民大会及村民代表会的职权:1．选举、罢免主席、副主席及村公所各委员会主任及委员。2．督促、检查村公所对村民大会及村民代表会决议案的执行事项。3．创制村公约。4．批准村概算，审议村决算事项。5．议决村有财产的经营及处分事项。6．审议村公所及各方请议事项。7．议决村政兴革事项。遇有重大事项须提请村民大会审议。村民大会及村民代表会的决定，送交村公所执行，有与上级政府法令抵触者，服从上级政府的法令。“村民代表违法失职时，由其代表之公民小组罢免，另选之，但当选为村代表会主席、副主席及村各委员会主任者，须经村民大会或村代表会罢免之。”③《晋察冀边区县区村暂行组织条例》(1940年6月15日)，谢忠厚、宋学民:《晋察冀边区民主政权建设文献选编》上册，第272页。

村公所为村政执行机关，其下设5个委员会。村公所的组织如下:“1．村长、副村长各1人，由村民代表会主席、副主席兼任之，报经区公所转请县政府备案。2．民政委员会，掌理户籍、选举、优抗、抚恤、救灾、放赈、除奸等事项。3．财务委员会，掌理村概算、决算、公粮、公产、合理负担等事项。4．教育委员会，掌理学校、社教、宣传等事项。5．建设委员会，掌理经济建设、监督商业合作等事项。6．地政委员会，掌理土地调查、土地登记及有关土地问题事项。7．调解委员会，调解村民争讼事项。上列各委员会，可视村政之繁简，增减或合并。”④《晋察冀边区县区村暂行组织条例》(1940年6月15日)，谢忠厚、宋学民:《晋察冀边区民主政权建设文献选编》上册，第272—273页。

村公所各委员会，各设主任1人，由村民代表会代表互选产生，“委员2人至4人，由村民代表会选任之，但不限于代表。……村公所设村务会议，每周开会一次，由村长、副村长、各委员会主任及人民武装委员会主任组织之，开会时由村长主席。……村公所为行政之便利，得依村民住区或街道划分，全村为若干闾，闾设主任代表1人，由本闾公民代表互选之。”⑤《晋察冀边区县区村暂行组织条例》(1940年6月15日)，谢忠厚、宋学民:《晋察冀边区民主政权建设文献选编》上册，第273页。

1940年春天，晋察冀边区在1939年村选的基础上，再一次进行更加广泛深入的村选运动，参选人数平均占全体公民的80%以上。在这次村选中，鉴于保留闾邻制有碍广泛发扬民主，村民代表会与村公所分设，村行政力量不够坚强，因而1940年6月15日新颁布的《晋察冀边区县区村暂行组织条例》，进一步改革村政权机构，实际上废除了封建闾邻制。规定:划分全村为若干“闾”，“闾”为村行政组织，但有别于闾邻制之闾，公民代表互选一人为闾主任代表，辅佐村公所执行村政。“闾代表执行村政，一定要到达户。”⑥《晋察冀边区行政委员会关于村政权的组织领导制度作风的指示信》(民字第3号)(1942年2月5日)，《边政导报》第4卷第6期。经过这次村选，边区各地村政权组织机构得到了根本改造，普遍建立了村民代表会，实现了边区村政权由旧的村长制度向新型的村民代表会议制度的根本转变，从而巩固了边区新民主主义政权的基础，有利于把广大群众动员到抗战中来。

这次村政“根本改造”，实质上是打破了原有的村民大会、村民监察委员会、村公所诸项权力分立的体制，实行“议行合一”的村民代表会议制度。村行政权统一于立法权，实质上类似于后来的人民代表会议制度。“村民大会及村民代表会是一个统一体，为村政权力机关。……这就是说，村民大会有最后决定权。”①《为完成各级选举而斗争》(指示信第36号)(1940年6月24日)，《边政导报》第2卷第25、26期合刊。而村公所则是“村政执行机关”，是执行村民大会、村民代表会决议的行政执行机关。村民代表在“代表会闭会后为村政执行人员”②《 晋察冀边区县区村暂行组织条例》(1940年6月15日)，谢忠厚、宋学民:《晋察冀边区民主政权建设文献选编》上册，第273页。。这一由政权、治权分立到政权、治权的统一，由“议行分设”到“议行合一”的改变，克服了村长副与村代表会平行，工作中互相扯皮的现象，保证了代表会选举罢免村长副之权;废除了邻闾制，使村政权摆脱了封建家长制束缚;代表会获得了行使权力的制度保障，在村政决策中发挥最高权力机关的作用;村政权执政决策的效率提高了，执政成本降低了，有效适应了晋察冀边区艰苦抗战的特殊时代要求。原有的村监察委员会在村政体制中消失了，但并没有导致村政权监督机制的弱化。而是由上级(区)政权和村民代表对村政权进行全日制的更有力监督。

《晋察冀边区行政委员会关于村政权的组织领导制度作风的指示信》指出:“没有代表机关，则民主制度便无法设想。”③《 晋察冀边区行政委员会关于村政权的组织领导制度作风的指示信》(民字第3号)(1942年2月5日)，谢忠厚、宋学民:《晋察冀边区民主政权建设文献选编》中册，第426页。关于村政权的领导关系问题，首先，必须健全村代表会。村民代表会主席、副主席对于村代表不是领导关系，但须在政治上负责帮助村公民小组建立健全起来，并检查村代表的工作(对代表会决议的传达与公民意见的听取)。其次，“村代表会与村务会都是民主集中制的组织，村公所执行村代表会的决定，村长副执行村务会的决定。村长副领导各委员会，各委员会不直接领导闾主任代表;村政执行，统一的由村公所通过主任代表到达户。”④《晋察冀边区行政委员会关于村政权的组织领导制度作风的指示信》(民字第3号)(1942年2月5日)，谢忠厚、宋学民:《晋察冀边区民主政权建设文献选编》中册，第426页。

从村长制到代表会议制，体现了晋察冀抗日根据地村政建设中的制度创新。村长制的基础——封建闾邻制被推翻，以权能分开、政权与治权分离为基础的南京国民政府前期实行的村长制被代之以人民代表会议为基础的“议行合一”的村民代表会议制，村民享有村长制下不曾有过的普遍、广泛的民主权利，人民真正有了当家作主的权利和地位。“议行合一”的村民代表会议制度，是中国共产党人从中国实际出发，探索创立的不同于英美“三权分立”的新民主主义政治制度。

三、晋察冀边区村政建设的启示

晋察冀边区从旧的村长制度到新的村民代表会议制度，推翻了几千年的封建闾邻制度，人民真正有了当家作主人的权利和地位，这是中国民主政治发展史上新的里程碑。抗日民主村政权在兵员、军用物资上支援了抗战，在经济上有效改善了边区民生。村政建设提高了乡村农民的民主参政意识，为中国共产党在农村执政进行了卓有成效的探索。总结晋察冀边区村政建设的历史经验教训，对于当今加强基层民主建设，建设社会主义法治国家，依然有一定的借鉴和启示意义。

第一，晋察冀边区村级政权“议行合一”的一元化体制，是适合中国国情的不同于英美式民主的新民主主义新路径。在确定边区政权模式时，曾发生过激烈的争论。有人主张完全照搬英美式的三权分立，而大多数共产党人则认为，“这种制度，表面上是极其民主的，实际则是在极其民主的形式下，偷偷剥夺人民的真正民主权利。”“是资产阶级用以实行其阶级专政的陈旧腐朽的国家形式，戴着民主的假面具的专政形式。”①彭真:《关于晋察冀边区党的工作和具体政策报告》，北京:中共中央党校出版社，1981年，第28页。李维汉认为:“边区的政权构成应是立法、司法、行政统一的一元化的民主集中制，议、行并列的参议会制应改为符合民主集中制的人民代表会制，只有这样才能适用于边区，便利于人民。立法、司法、行政是政权的三种职能，但决不能三权鼎立。三权鼎立就是三元论，在我们边区是完全不适用的。”②李维汉:《回忆与研究》下，北京:中共党史资料出版社，1986年，第521页。因此，根据地的村政权采取了“议行合一”的制度。

第二，坚持中国共产党的领导是搞好村政权建设、保证村政权改造沿着正确方向发展的关键。中国共产党在村选中始终发挥领导作用，制定和下发有关法规和文件，确定民主村选的政策、原则和方法;组织干部学习有关文件，派员进村进行宣传发动工作;成立选举或指导委员会，选前组织指导，选中具体指导，选后协助指导，使村选工作健康有序进行。同时，在村选过程中，党组织始终注意防止和克服包办代替或直接干涉，党的领导主要是方针、政策的指示和掌握，通过细致工作，大胆发动群众，广泛发扬民主，充分发挥群众的积极性，引导群众在党的领导下独立地处理自己的工作，在抗日的大局下选举建立村民主政权。此外，党加强基层组织建设，注意在乡村培养积极分子，发展地下党员，并安排党员参加竞选村民代表会主席、副主席，以实现党对村政权的直接领导。

第三，坚持民主集中制原则，实行集体领导，民主决策，依法施政，是村政权建设的发展方向。晋察冀边区村政权中，村民代表会为村政最高权力机关，村公所代行其职权，村公所之下设各委员会。同时上级和村代表会监督村政，形成既有集体领导，又有分工，又有监督的民主体制。抗日战争初期，晋察冀边区充分发扬民主，建立的充分代表民意的村政权，是中国共产党的伟大创造，解放了占人口最多、最基层的广大人民群众，激发了空前的抗战热情，形成了抗击日本侵略者的汪洋大海，为夺取抗日战争的最后胜利奠定了坚实的基础。

第四，坚持用制度机制规范和约束权力，是确保村级政权工作人员始终保持良好作风的根本方法。晋察冀抗日根据地村政权建设过程中，十分注重村政权的组织领导制度和作风建设，认为“没有民主制度，就不会有民主作风。村政权的民主作风，要从健全民主制度中求之。”③《 晋察冀边区行政委员会关于村政权的组织领导制度作风的指示信》(节选)，谢忠厚、宋学民:《晋察冀边区民主政权建设文献选编》中册，第426页。首先，是健全了村民代表会制度，明确规定村代表会主席、副主席，对于村代表不是领导关系。但须在政治上负责帮助村公民小组建立健全起来，并检查村代表的工作(对代表会决议的传达与公民意见的听取)。其次，村代表会与村务会的组织原则是民主集中制，在议政和行政中都要贯彻这一原则。再次，规定了非常明确的村政权工作制度，如值日制度、会议制度、汇报制度、检查制度等。在抓住制度建设这个根本问题的同时，加强村政权的作风建设。“反对自高自大，代替包办，轻视人格，强迫命令，调动干部不经过合法手续，干部决定大问题不通过代表会等不民主的作风。……要让人民讲话，要发动人民讲话，反对闭住人民的嘴不让讲话，违反民主的作风”，“村政权的民主作风，要从健全民主制度中求之”。④《 晋察冀边区行政委员会关于村政权的组织领导制度作风的指示信》(节选)，谢忠厚、宋学民:《晋察冀边区民主政权建设文献选编》中册，第426—427页。“克服政权的不声不响的秘密作风和不伸出头的现象”，“建立亲民如手的清官作风，克服盛气凌人的官架子。”⑤《晋察冀边区行政委员会关于村政权的组织领导制度作风的指示信》(节选)，谢忠厚、宋学民:《晋察冀边区民主政权建设文献选编》中册，第424—426页。强有力的、完善的村级制度，保证了村政权作风民主，办事公正、公开。历史表明:注重制度建设，这是奠定晋察冀模范抗日根据地基础的一个重要方面。