村民代表的罢免程序有待完善

杨维立

《村民委员会组织法》(修订草案)已经全国人大常委会第十七次会议通过。新修订的《村民委员会组织法》(以下简称《村组法》)的一大亮点,是基于我国农村外出打工、经商的村民数量巨大,村民会议召集难的现实,强化了村民代表会议的作用。例如新增加规定:村民选举委员会可以由村民代表会议推选产生;三分之一以上的村民代表联名可以提出罢免理由罢免村委会成员;村民委员会成员出缺,可以由村民会议或者村民代表会议进行补选;村民代表会议每年对村民委员会成员进行民主评议一次,连续两次被评议不称职的,其职务终止等。

村民代表会议是经村民会议授权,讨论决定村重大事务,行使村民自治权力的机构。修订后的《村组法》除了强化村民代表会议的作用,还对村民代表会议组成和议事程序进行了完善,这些都是值得充分肯定的。但鉴于农村现实的复杂性,如何保障最基层的代言人——村民代表正确行使自治权力,怎样保障村民实现自治权利仍是需要认真研究解决的课题。

村民代表会议的基础是村民代表的选举。修订后的《村组法》规定:村民代表由村民按每五户至十五户推选一人,或者由各村民小组推选若干人。罢免是选举的继续,其最重要的意义是对政治民主的生态性修复。照理讲,既然修订后的《村组法》规定了如何推选村民代表,就应该对怎样罢免村民代表也有个交代。但修订后的《村组法》只是规定“村民代表应当向其推选户或者村民小组负责,接受村民监督”,并没有提及罢免村民代表。之所以如此,或许立法机关是出于简约的考虑,也可能是一种疏忽。在我看来,不管怎样,对于村民代表“出口”问题避而不谈,都未免不是这次修订的一个遗憾。

武侠片中有一门绝技叫做“铁布衫”。这种功夫的厉害之处在于不怕打,任凭对手有多么强大的手段,全都能被“铁布衫”给挡回去。无数事实表明,如果没有严格规范的“罢免”程序,不合民心的村民代表则注定难罢免。村民要想对村民代表说“不“,或许就像面对“铁布衫”一样,虽然百般不满,也奈何不得,只能体会望洋兴叹的滋味。更重要的是,村民对村民代表不能进行有效约束,容易导致一些村民代表“代”而不“表”或者“表”而不“代”。因为村民代表的职务来得容易,而罢免却很难,当选者也就不懂得加以珍惜;因为当选代表后即使不作为、乱作为也没有多大“风险”,他们自然就不会在意选民的感受和评价……关键在于,规则的设计倘若建立在人性的最善良的假设上,寄希望于村民代表的自觉上,就未免显得“天真”。

面对复杂的人际关系和种种利益的诱惑,凭什么保证所有的村民代表都是“君子”而不见“小人”呢?18世纪英国自由主义思想家休谟提出过一条非常有名的“无赖假设”——即在设计任何政府制度和确定该制度中的若干制约和监控机构时,必须把每个成员都假定为是——无赖,并设想他的一切作为都是为了谋求私利。“无赖假定原则”理论分明告诉我们:应当在进行规则设计的时候,以最坏的可能想象,在人性恶的假设之上建立可靠的预防机制,从一开始到最后,在整个过程中,把村民代表发展成“无赖”的道路堵死。这其中理当包括村民的意志能及时、直接影响村民代表的去与留——这样,村民代表才不敢对选民的评价无所谓。换句话说,如果村民能够便捷地罢免村民代表,村民就不怕村民代表滥竽充数,无所作为。

正如论者指出的,民主并不能每次都保证作出最正确的选择,但它能保证在选择出现偏差之后永远有纠正的机会。完善村民代表的罢免程序,现实的选择当然是按照“谁选举谁罢免”的原则,建立完善严格规范的“罢免”程序。修订后的《村组法》第十六条规定:“本村五分之一以上有选举权的村民或者三分之一以上的村民代表联名,可以提出罢免村民委员会成员的要求,并说明要求罢免的理由。被提出罢免的村民委员会成员有权提出申辩意见。”罢免村民代表可参照上述规定。即以村民小组为单位,有三分之一以上的村民(户)联名提请,可以提出罢免村民代表的要求。事实上,就算是启动了罢免程序,也只是第一步,并不表示村民代表一定会被罢免。关键在于,村民的整体信任度与否才是村民代表去留的决定因素。根据《村组法》第二十八条规定:“召开村民小组会议,应当有本村民小组十八周岁以上的村民三分之二以上,或者本村民小组三分之二以上的户的代表参加,所作决定应当经到会人员的过半数同意。”笔者建议,罢免村民代表按照上述规定,并采取无记名投票、秘密写票、公开计票的方式进行。

《村组法》修订实施后,各地人大常委会势必要对《村组法实施办法》作出相应的修改。我们希望各地人大常委会借助修改《村组法实施办法》的契机,完善村民代表的罢免程序,最大程度地避免出现“罢免难”现象,确保每一位村民代表始终受大多数村民信任,并积极履行应尽职责。