创新农村土地管理 保护农民合法权益

裴浩良　房姗姗

摘要：我国农村土地相关制度受城乡二元结构的影响，二元特征十分明显。通过研究不难发现我国农村土地制度的二元性是转型过程中出现的特有问题，须要与二元结构实现同步变革。对国家、集体、农民间的土地关系进行严格界定，会成为今后农村土地相关制度创新的主题和重点。

关键词：农村土地制度；结构转型；制度创新

中图分类号： F301.24 文献标识码： A DOI编号： 10.14025/j.cnki.jlny.2015.19.032

1新时代背景下我国现有土地制度的特点

一是“二元性”特征十分显著。我国宪法对于城乡土地不同所有制的相关规定形成了土地二元管理的基本格局。对于城市土地而言，相关使用权流转已经形成拍卖等较为成熟的方法和市场。农村土地所有权在法律上归属于农民集体所有这一属性意味着农地相关的承包经营权局限于特定范围的农民。客观上农地在流转的范围、用途以及地域等方面存在较多的限制和障碍。农村土地无法与城市相关建设用地实现自由转化，只有通过国家相关的征用程序才能转变为城市用地。

二是我国在农村土地所有权以及实质处置权方面的“二元”结构特征，致使农民在土地所有权方面存在一定残缺。客观的说，我国农村土地制度一直在不断改革及完善，农民在各方面实际享有的权利不断增多，但农地最终处分权实际由国家拥有。一些地方也出现了公权力被滥用的问题，导致农地承包经营合同无法正常保护农民相关土地权益，而且被少数人利用成为变相侵犯农民土地权益的手段。

三是我国农村土地法律以及事实上的所有权间存在“二元”分离的现象，根源在于法律上的所有权与事实上的所有权相脱离，健全我国农地所有权问题应该是将两者有机统一。农地法律上属于农民集体所有，实际上变成了集体经济组织所有，有的甚至成了村干部小团体所有。集体经济组织实际拥有农地事实上的所有权容易造成农地具体分配关系易被集体经济组织频繁调整；农民实际土地承包经营权要实现流转会受到集体经济组织限制。

家庭承包责任制实行以来，农地相关的承包经营权与集体土地所有权没有明确加以界定，农地相应的产权结构是分割的，农地在使用以及收益还有处分等方面一直存在农民以外的其他利益主体，农民拥有的土地承包经营权是事实上的农地使用权，农民在土地所有权方面的主体地位仅仅体现在法律意义上。

2正在转型的农村土地制度

一是我国现阶段的农村土地制度制约了农村现存剩余劳动力的实际转移。我国城市化进程促使大批农村剩余劳动力进城务工，不仅农民工数量庞大，而且占农民总数的比例也越来越高，进城务工的农民工实际生存状态与土地已经有了质的分离，但又都不愿意放弃土地。这些农民的土地按照《农村土地承包法》中第26条第3款相关规定均应收回，但该规定难以实际执行。农民因并不拥有真正的土地所有权，造成大量“占有农地的并不耕种，耕种的并不实际拥有农地”现象的发生，并且在现有农地制度条件下很难实现流转，没有稳定的权属关系就很难保证农业生产的持续性投入。

二是我国现阶段相关的农村土地制度直接影响到农地实现规模化经营。规模化经营在成本控制和农耕管理等方面具有十分明显的优势，市场经济的日益成熟对我国农村土地实现规模化经营提出了现实要求。

三是我国现有相关农村土地制度直接影响和制约城乡协调发展。西方发达国家发展历程告诉我们工业化进程的不同阶段其城乡间实际存在的關系有所不同。工业化进程直接改变了农业在相关国民经济中的主要地位，农业剩余人口将直接流入工业及其他产业和城市，推动了工业以及城市的快速发展。

3重构国家、集体和农民三者间相关的土地关系是我国农村相关土地制度创新的着眼点和支撑点

我国农地相关制度实现创新的根本思路是要构建一个对于现阶段二元结构转型有利的农村土地相应的制度体系。

一是新型农村土地制度更好地实现了农村剩余劳动力的有序转移，促进农业相关经济结构的有效调整，推进城乡间协调发展。

二是对政府相关的农地方面的管理职能进行严格界定，加快对农地制定相应的分区法，这是我国农村土地实现二元结构转型过程中的必然要求。我国农地相关制度的创新本质上是国家以及集体和农民间进行博弈的过程，政府要积极发挥主导作用，防止出现利益倾斜现象，防范农民权益受损。

三是积极开展对现有农村相关集体经济组织的创新工作，对相关的《农民专业合作组织法》进行修改和完善，这是二元结构实现重要转型的客观选择。要把村民小组作为最基础的单位逐步培育农民相关的合作机构，使之成为农民和市场间的桥梁。村民小组内的农民彼此了解程度较深，能够更好地发挥道德的约束力，对成员间的行为实施有效监督，为村民小组共同利益而努力。

四是对《农村土地承包法》相关内容进行完善，保证农民土地相关权利的完整性，保障二元结构最终转型成功。我国农村土地制度创新的重点是结合经济发展实际需要，将土地相关处分权逐步让农民实际享有。农民可根据农业开发和利用实际需要，实际占有以及经营和使用土地。亦可依法通过对农地出租以及设定抵押权等方式获得收益。采用给予农民集体内相关成员适当优先权等方式保护农民的合法权益。

参考文献

[1] 邵战林，朱道林，杨俊孝.完善我国农村土地管理制度的若干建议[J].农村经济，2011（7）：23 -27.

[2] 熊凌坤，冷静，杨君.新农村建设与土地管理制度创新[J].农村经济与科技，2012，23（11）：82-85.

作者简介：裴浩良，本科学历，长春市国土资源局双阳分局，助理工程师，研究方向：土地管理；房姗姗，本科学历，长春市国土资源局双阳分局，助理工程师，研究方向：土地管理。