人民监督员制度的改革与完善

席志芳

摘 要：从开始试点到全面推进，多年来的实践证明，推行人民监督员制度，能有效弥补职务犯罪侦查外部监督薄弱的一面，切实促进诉讼民主和保障人权。新刑诉法对检察机关依法办理职务犯罪案件提出了新的更严格要求，然而新刑诉法并未将人民监督员制度纳入其中，这必然影响人民监督员制度的发展运行，迫切需要在执行新刑诉法过程中加以完善。

关键词：人民监督员制度；完善

人民监督员制度的根本目的，是要通过有效的外部监督机制，切实解决检察机关办理直接立案侦查案件工作中的突出问题，提高执法水平和办案质量，确保依法公正履行检察职能，维护社会公平正义。修改后刑事诉讼法，进一步完善和强化了检察机关刑事诉讼监督职能，同时也对检察机关依法办理直接受理立案侦查案件即职务犯罪案件提出了新的更严格要求。作为专门强化对检察机关办理职务犯罪案件工作外部监督的人民监督员制度，与之相应迎来了更为纵深的监督空间。当前，迫切需要加强理论研究，努力推行和完善人民监督员制度以便与新刑诉法有效衔接。

一、新刑诉法的实施对人民监督员制度的影响

1.人民监督员制度的施行没有直接法律依据

我国《宪法》第27条、第41条作为人民监督员制度的宪法依据，《人民检察院组织法》第7条作为人民监督员制度的法律依据，均为间接性、原则性规定。人民监督员制度仅仅来源于最高人民检察院的规定，是由最高人民检察院自主创立的一项吸收公民参与刑事司法，致力于建立对职务犯罪案件外部监督机制的新探索，并未进入立法范畴，且此次新刑诉法也未将人民监督员制度纳入其中，使得这项制度仍属于诉讼外的监督。而人民监督员制度是以刑诉法为监督标准，自2010年10月在全国检察机关全面推行后，其监督程序已与检察机关的执法程序同步并行，因此，刑诉法的修改必然会对这一制度产生影响，也为今后进一步完善和发展人民监督员制度，推进其法制化进程提出了新的课题。

2.刑诉法修改为人民监督员工作提供了更为纵深的监督空间

监督范围更广。《最高人民检察院关于实行人民监督员制度的规定》（以下简称《规定》）第十七条第三项规定：人民监督员对人民检察院办理直接受理立案侦查案件存在“违法搜查、扣押、冻结或者违法处理扣押、冻结款物的”情形可以实施监督。而刑诉法修改后第一百三十九条将“扣押”修改为“查封、扣押”，将“物品”改为“财物”，增加了查封的内容，同时扩充了查封、扣押、冻结的对象范围。这一修改在更符合侦查工作实际的基础上，一定程度上拓宽了人民监督员的监督范围。

知情渠道更多。人民监督员知情权的保障缺乏刚性的条文支持，虽然高检院在《规定》中的一些条款规定了人民监督员应该享有履行监督职责所必需的知情权，如第五章内容为人民监督员履行职责的保障，但在实践中，这些规定则过于笼统，缺乏刚性。新刑诉法关于辩护制度的完善以及强化侦查活动监督等内容，为进一步保障人民监督员的知情权提供了更多获取信息的渠道。如新刑诉法第三十三条将犯罪嫌疑人委托辩护人的时间提前到了侦查阶段；第一百一十五条规定了当事人和辩护人、诉讼代理人、利害关系人有权对司法机关及其工作人员的五种违法侦查行为进行申诉或者控告。上述两条规定的修改拓宽了人民监督员通过辩护律师、相关诉讼参与人了解侦查活动情况的途径。

延伸空间更大。新刑诉法还完善了讯问犯罪嫌疑人的程序和必要的侦查措施，赋予了检察机关对非法证据的调查核实权，对特别重大贿赂犯罪可以在指定的居所执行监视居住，在特别程序中还增加了对贪污贿赂犯罪等重大犯罪案件，犯罪嫌疑人逃匿，在通缉一年后不能到案或者死亡，依照刑法规定应当追缴其违法所得及其他涉案财产的，人民检察院可以向人民法院提出没收违法所得的申请等等。这些内容都为延伸人民监督员监督范围提供了更大的探索空间。

3.监督程序与办案程序的冲突在刑诉法修改后仍然不可避免

由于本次刑诉法修改没有将人民监督员制度纳入其中，人民监督员监督程序仍然是嵌入刑事诉讼程序中的一个外部程序，因此监督期限一定程度上挤占办案期限的问题依然存在。特别是对拟撤销和不起诉案件的监督是事中监督，其监督程序与办案程序同步进行，尤其在对犯罪嫌疑人已采取羁押强制措施情况下，必然增加超期羁押的风险。

二、当前人民监督员制度存在的问题

1.人民监督员选任制度存在缺陷，缺乏广泛代表性

《规定》的第九条对人民监督员的选任作了如下规定：“省级、地市级人民检察院可以商请机关、团体、企业事业单位和基层组织推荐人民监督员人选；公民个人可以向本人工作单位所在地或者住所地的人民检察院自荐报名”。以笔者所在的人民检察院为例，5名由上级院选任的人民监督员基本上都是机关、团体、企事业单位推荐产生，没有体现出普通民众的参与性和民主性，不具有普遍民众的代表性。这部分人员作为“人民的代表”在多大程度上是站在普通群众的角度来监督？随着人民监督员制度的深入推进，这种选任模式值得商榷。

2.人民监督员案件监督程序设置有缺陷，监督力度不够

《规定》第33条规定：“承办案件的人民检察院应当对人民监督员的表决进行审查。检察长不同意人民监督员表决意见的，应当提交检察委员会讨论决定。检察委员会应当根据案件事实和法律规定，全面审查、认真研究人民监督员的评议和表决意见，依法作出决定”。第34条规定，检察委员会的决定与人民监督员表决意见不一致的，应当向参加监督的人民监督员作出必要的说明。这两条规定的言外之意是人民监督员的表决意见，承办案件的检察院可以采纳也可以不予采纳，监督意见对检察机关缺乏约束力，人民监督员的监督势必成为走过场、流于形式。

3.人民监督员监督手段单一，监督能力受限

根据《规定》的条文理解，人民监督员对案件是通过书面阅卷来了解，并不参与案件的审查过程，人民监督员在整个监督程序中缺乏主动性，案件是否需要监督由检察院决定，审查哪些材料和证据由检察机关提供，人民监督员只能被动地书面审查，缺少发现问题的调查方式。没有机会接触最了解事实真相的犯罪嫌疑人，无权询问证人，无法核实有关物证书证及有关视听资料，对有疑问的鉴定结论也无权要求重新鉴定。人民监督员用单一的书面审查方式来审查专业性较强的检察业务，无法也无力发现问题，势必会造成人民监督员监督的虚无化。

三、应对刑诉法修改，完善人民监督员制度的思路

1.推进人民监督员制度法律化

目前关于人民监督员制度规定在最高人民检察院的《规定》以及一些规范性文件当中，在《刑事诉讼法》及其他相关法律中均无明文规定。有关人民监督员制度的规定、规范性文件并不是严格意义上的法律，其只能适用于检察机关内部。人民监督员制度是规范检察机关接受外部监督的一种程序化工作机制，需要在法律中加以明确。虽然修改后的刑诉法未将人民监督员制度纳入其中，但可以抓住《人民检察院组织法》修改的时机，争取将人民监督员制度法律化。

2.建立科学的人民监督员选任制度

改革人民监督员选任制度，将选聘范围从特定的机关、团体、企事业单位的固定阶层扩充至全社会的普通群众。设立人民监督员制度的目的是为了让人民群众对检察机关的司法行为进行监督，具有较强的人民性，这就要求人民监督员应该代表各个阶层的普通公民。从英美法系的陪审团制度来看，他们的主要任务就是通过普通民众的立场来认定事实，由此得出的法律事实具有普遍的合理性。再者，公平正义一般应由大众来评判，检察机关实行人民监督员制度就是要引入民众来评价检察机关的司法活动，普通民众可以克服职业司法人员的弊端，通过其朴素的社会正义感、公平感及自身的社会经验结合司法人员的专业法律知识，真正体现社会正义，从而实现司法公正。

3.强化人民监督员制度的履职保障

要保证人民监督员制度在检察实践中有效依法独立运行，需要切实强化对人民监督员制度的履职保障。一要建立健全人民监督员信息通报制度，由相关业务部门定期通报本部门办案工作情况，尤其要将新刑诉法规定的上述新增内容纳入通报范围，真正使人民监督员知晓明了有关监督事项，便于发表监督意见和建议；二要保障好人民监督员充分熟悉案件情况，案件承办人须向人民监督员详细介绍案件情况，解答人民监督员针对案件事实、法律等提出的问题，并在监督程序中规定人民监督员对监督案件拥有阅卷、调取所涉案件的卷宗材料、询问案件承办人、证人等权利；最后.要保障好人民监督员依法独立行使监督权，不受检察机关及其他党政机关、社会团体等的干涉。只有这样，才能让人民监督员更好负责任的履行监督职责。

4.扩大人民监督员监督范围

检察机关直接受理侦查案件中被决定逮捕的犯罪嫌疑人在不服时，可以有人民监督员制度保障其合法权益，然而大量的公安机关提请批准逮捕的案件中犯罪嫌疑人却没有此救济渠道，这种因为不同的罪而区别对待的做法对犯罪嫌疑人是不公平的。随着新刑诉法对检察机关法律监督职能的强化，从完善人民监督员制度的要求来看，人民监督员的监督范围应进一步扩大。对案件的监督应从检察机关直接受理的职务犯罪案件扩大到检察机关办理的所有刑事案件，对于其他检察工作的监督，不能局限于“七种情形”，应当根据实际需要，稳步扩大人民监督员监督范围。检察机关通过建立和完善人民监督员制度，让普通公民能够监督检察机关的司法行为的思路是正确的，但不应该只局限在检察机关直接受理侦查的案件上。随着各地人民监督员工作的稳步开展，在广泛取得经验和实效的基础上，国家立法机关应及时制定或修改相关法条，将人民监督员案件监督范围扩大到普通案件上，全面实现程序公正。

5.规范人民监督员监督程序

程序是实体的有效保障，严谨科学的程序设计是人民监督员工作实效的有力保障。一是人民监督员的人选。每当人民监督员案件监督程序启动之初，人民监督员办公室应遵循“交叉监督”的原则，从办案单位所在地以外的相邻地区随机抽选人民监督员。二是案情了解过程。先由案件承办人向人民监督员介绍案件的相关情况，再由人民监督员根据所了解的案件事实和法律适用等问题向经办人提问，经办人应一一解答。三是案件评议过程。在听取案件情况汇报后，参与评议的人民监督员应自行推选一名主持人，主持进行独立评议，并记录评议内容和表决结果，该过程中检察机关工作人员需回避，以保证评议结果的公正性。同时，在监督程序中应增加人民监督员对监督案件的审查权和调查权设置。审查权内容包括查阅案卷、询问案件承办人或辩护律师等；调查权包括在评议案件之前询问证人、犯罪嫌疑人等，变“被动地听”为“主动地问”，使走过场式的监督变为实际有效的监督。

6.优化人民监督员监督方式

首先是避免人民监督员“本地化”、“熟人化”的问题，应采取人民监督员监督评议案件一律实行“上下级交叉、同级异地交叉监督”的模式。市级检察院办理的案件，由基层院的人民监督员监督；基层院办理的案件，由市院或者其他基层院的人民监督员监督，形成了“相对于接受监督的检察院是外部监督、相对于整个检察系统是内部监督”的格局，这在一定程度上凸显了监督的“外部性”特点。再次是让人民监督员的监督不流于形式。针对不同情形分别为人民监督员的询问、质询、评议制定合理的程序，做到轻重有别，繁简得当，重点放在意见、建议和评议结果的落实上。

人民监督员制度建立的目的是加强对检察机关的监督与制约，其监督程序应与检察机关的执法程序同步运行，新刑诉法的贯彻实施，也就不可避免地会对人民监督员制度产生影响。检察干警应积极应对新刑诉法，克服心理上畏惧监督和认为接受监督是“自找麻烦”的思想，主动接受人民监督员的监督，为新刑诉法的有效施行做好准备。

参考文献：

[1]郭洪平.《人民监督员制度：让检察权运行更加规范》，《检察日报》，2011年.

[2]陈卫东.《人民监督员制度的困境与出路》，《政法论坛》，2012年.

[3]左卫民，吴卫军.《解决有限性问题促进人民监督员制度发展》，《检察日报》，2014年.

[4]卞建林，张璐.《结合实践深入研究刑诉法难点问题》，《检察日报》，2015年.