新型城镇化过程中农业转移人口市民化问题研究

刘芳芳 尚明瑞 王建兵

摘 要：城镇化是以人为核心的城镇化，其关键是农业转移人口的市民化。我国农业转移人口市民化具有农民—农民工—市民过渡的特殊性，市民化不仅是农业转移人口职业、身份、地域的改变，更关系到农业转移人口能否均等享有城市社会公共服务。文章通过文献研究，分析总结了城镇化过程中影响农业转移人口市民化进程的主要因素，从户籍制度改革、农村土地制度改革、城镇接纳能力、多元化的成本分担机制及农业转移人口职业技能培训等方面提出了建议。

关键词：城镇化;农业转移人口;市民化

中图分类号：F299.2     文献标识码：A    文章编号：1004-1494（2015）04-0056-05

一、问题的提出

党的十八大报告提出要从中国国情出发，坚持走中国特色新型城镇化道路。2013年7月9日，国务院总理李克强在广西主持召开部分省区经济形势座谈会并作重要讲话，他强调新型城镇化是以人为核心的城镇化。《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》提出要有序推进农业转移人口市民化。城镇化的主体是人，关键是农业转移人口的市民化。从发展模式看，我国农业转移人口市民化经历了农民—农民工—市民的二次转换[1]，具有与全球市民化进程不同的非农化与市民化相互分离，个体迁移与家庭成员整体迁移相互分离，并以非永久乡城迁移为主要表现形式的非典型特征[2]。2013年，中国城镇化率达到53.7%，按户籍人口计算，城镇化率仅为35.7%，这就表示我国城镇化过程中还有18%的农业转移人口游离于城市边缘，在农业和非农业之间徘徊，在城镇与乡村之间候鸟式流动。农业转移人口市民化是扩大内需、促进城镇健康发展、推动城乡一体化发展的重要力量，也是推进以人为本的新型城镇化建设的核心任务。

城镇化指农村人口向城镇转移，第二产业、第三产业向城市聚集，城市人口不断增多、规模不断扩大的过程，其核心是人口就业结构、经济产业结构的转化过程及城乡空间社区结构的变迁过程[3]。程业炳等认为农业转移人口是拥有农业户口但离开土地从事非农经济活动的雇佣劳动者[4]，广义上包括农村转移到城镇、从农业转移到非农业的人口，狭义上是对“农民工”概念的替代[5]。从动机和劳动要素禀赋看，蔡泽昊认为农业转移人口既包括在城市稳定就业或生活的农村户籍人口，也包括农闲季节进城务工或消费的农村户籍人口，还有处于跨省跨区域流动没有确定工作、生活地点的农村户籍人口[6]。张学浪[7]、赵铁锁[8]等认为农业转移人口市民化的内涵指农业转移人口收入来源、居住方式及身份发生转变，且能平等享受城镇居民各项公共服务。李代信等认为农业转移人口市民化实现了农民角色转变及自身生活习惯、思维方式、生存方式和身份认同等方面的时代性转变[9]。可以看出，市民化使农业转移人口实现了职业、角色、自身素质、意识形态和行为习惯四方面的转变。从市民化路径来看，我国农民市民化可分为主动市民化和被动市民化[10]。主动市民化指农民自愿进入城市生活、就业并逐渐融入城市环境的过程;被动市民化指城镇化发展中，因土地征收使以农业为主的农民失去了农村土地的集体所有权，从而被动、直接地转化为城镇居民的过程。无论哪种路径，市民化的最终目标是实现城乡居民在公共服务、受教育机会、就业领域、住房保障等方面的公平和统一，促进社会主义市场经济的和谐发展。

二、影响农业转移人口市民化的制约因素分析

改革开放以来，我国农村劳动人口转移经历了“离土不离乡”到“离土又离乡”的转移模式，该模式虽实现了农业转移人口职业和地域的转变，却并没有真正意义上成为“市民”。农业转移人口市民化是新型城镇化的核心要求，同时也是破除城乡二元结构，均衡配置城乡公共服务资源，推动城乡一体化的重要途径。目前学术界对影响农业转移人口市民化的研究主要有：姚玫玫认为农业转移人口市民化过程中政策制度改革落后于农业转移人口市民化速度、农业转移人口自身素质滞后于农业转移人口市民化需要、城市接纳环境跟不上农业转移人口市民化程度[11]。徐世江认为农业转移人口市民化意愿与市民化能力相矛盾、地方政府城市化动力与农业转移人口市民化需求相矛盾以及农业转移人口市民化的社会收益与社会成本分担相矛盾[2]。胡平、杨羽宇认为户籍制度、城市公共文化服务缺乏、农民工个人素质、高昂的城市成本等制约着市民化进程[12]。杜宇，刘俊昌从制度论、成本论、融合论及素质论四方面解释了农民工难以市民化的困境，指出城乡经济发展不平衡、区域发展差异造成了农业转移人口市民化成本分担能力及就地融入困难[13]。总体来说，影响农业转移人口市民化滞后的因素主要包括长期形成的城乡二元户籍制度、以集体所有制为主体的农村土地制度、城镇接纳能力、经济成本及自身素质几个方面，具体表现为：

（一）制度约束

1. 城乡二元分割的户籍制度。十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：“城乡二元结构是实现城乡发展一体化的主要障碍。”张月瀛等学者认为户籍制度是推进农业转移人口市民化面临的最大制度困境[14]。从路径依赖理论视角看，我国户籍制度的渐进式改革造成了城乡二元分割的大格局，虽多次进行了户籍改革，但都以成本最小路径强化了新户籍制度沿袭城乡二元户籍制度这种路径依赖，且长期附着于户籍制度的公共服务及社会福利有稳定的既得利益阶层，固化了户籍制度对二元户籍制度的路径依赖[15]。当前我国户籍制度存在的一个最基本的问题是户口的价值化或等级化，主要表现为隐藏在二元户籍制度背后的城乡居民在平等享受城市公共服务、子女教育、住房及社会保障制度的权利不同及城乡之间、城市之间区域发展不均衡造成的社会空间的等级化[16]。主要变现为：一是城市户口与农村户口社会保障体系覆盖水平不同，如农村社会保险并不包含工伤、失业和生育的险种，有研究表明，户口本上过去曾有67种城乡居民不平等待遇[17]。二是公共服务享受权益不同。农业转移人口在享受基本公共服务权益方面，仅为城镇居民的45.2%，在经济生活方面仅为城镇居民平均水平的一半[8]。三是子女教育受阻，根据新修订的《义务教育法》，适龄儿童、少年就学仍然以户籍所在地为主，由户籍所在地人民政府承担义务教育的主要责任[6]。

2. 以集体所有制为主体的农村土地制度。我国城乡土地明显表现出了“同地不同价、同地不同权”差异，具体来说，一是城乡土地征地补偿标准不同。城市居民征地补偿标准参照同期二级土地市场的价格，农民补偿金额按土地平均年产值计算。二是所属权不同。城市土地可抵押、上市交易，而我国农村土地实行集体所有制或劳动群众集体所有。依据《土地管理法》、《民法通则》规定：农村土地不得买卖、出租、抵押或者以其他形式非法转让，也不得用于非农业建设，土地使用权流转一般只限本集体内部成员之间进行[18]。固化的农村土地承包制度和宅基地制度，致使农村土地流转受限，土地退出意愿不高，使农民无法安心脱离农村土地到城镇生活，从而很难实现完全的市民化。

（二）城镇接纳能力不足

我国农业转移人口跨区域流动性强，且城市落户、产业集群、人口流动三者相互矛盾。表现在大城市产业集聚强，落户难，但人口流动强;中小城市产业发展较缓慢，落户政策宽松，但人口流动性弱。接纳能力不足具体表现为两个方面：一是城市政府支持不够。目前尚未形成相应的跨区域利益协调机制，即人口增加和城市建设用地指标、市民化转移支付资金没有挂钩，流入地政府利益受损。同时在有限的资源承载力范围内，农业转移人口进入城市造成资源环境承载力弱化，城市出行成本增加、住房紧张等“城市病”问题，政府不愿接纳。二是城市居民观念排斥。长期形成的“城市优于农村”思想观念造成城市居民对农业转移人口行为、言语上的排斥及歧视，不能客观认可农业转移人口对城市发展的贡献。

（三）高昂的市民化成本

受财政能力及体制约束，我国的城镇化偏差较大，福利公平供给受限，不仅加大了城乡二元结构内部矛盾，也是市民化的实质障碍。农业转移人口市民化的成本，主要是指将已在城市居住的农民工纳入城市公共服务体系，保证他们有活干、有学上、有房住、有保障，并按照现行政策由政府支付的那部分新增财政资金[19]。总体上，市民化成本由社会保障成本、随迁家庭成员发展成本、安居成本、私人增加的生活成本和城市基础设施建设增加成本共同构成[20]。要保障农业转移人口和市民享有同样的医疗、教育、住房等保障，地方政府面临着巨大财政压力。主要原因有：一是地方财政收入与市民化成本相比存在财政缺口，难以负担农民工家庭公共成本。二是地方政府财权、事权不匹配。一方面，强制性收入（如税收）分配处于弱势，另一方面，财权与收入决定权相隔离[21]，这就导致地方政府资金不足，又缺乏稳定的与人口增加相对应的资金来源渠道，同时，转移支付制度并未考虑流动人口，对应的城市公共服务以户籍人口为主，不愿接纳农业转移人口。三是政府资金投入心理偏好。地方政府官员更偏向于将资金投入到能带动GDP增长、提高政绩又利于晋升的交通、通讯和能源等生产性基础设施项目，对与市民化水平密切相关的社会公平和社会保障重视程度不高[22]。

（四）农业转移人口自身素质约束

农业转移人口自身素质是我国农业转移人口市民化的根本。在产业升级及国家经济转型背景下，农业转移人口文化素质积累不足与高素质的劳动力需求之间的矛盾突出，主要表现为：一是思想意识落后。受几千年的传统文明及宗法礼制约束，我国农业转移人口讲礼俗、重人情、爱自由，竞争意识不强。二是受教育程度低。2013年全国农民工总量26894万人，初中文化教育程度为主，接受过技能培训的农民工占32.7%（以21岁—30岁农民工为主），83.5%的农民工为受雇就业，16.5%的农民工为自营就业。从数据看，农民工接受教育程度普遍不高，经济收入水平低，这与快节奏、高成本的城市生活相矛盾。三是资本投资意愿不足。其一，农业转移人口受行业、地区的频繁流动，就业多不稳定，一方面，自身人力资本投资意愿不高，处于先天积累和后天教育不足状态;另一方面，政府及用工单位对其职业技术技能培训缺乏监督与激励，导致农业转移人口人力资本增量缓慢，就业能力提升受阻。其二，社会资本积累不够。长期分散农业经营造成了农业转移人口社会关系简单，多以亲戚、朋友、邻居为主;进入城市后，居住环境与市民不同，与市民接触机会少，社区文化活动参与力度小，这些都导致了农业转移人口社会资本的严重缺失。

三、城镇化进程中农村转移人口市民化的路径选择

农业转移人口市民化是城镇化发展的必然趋势，有序推进市民化必须坚持以人为本，以市场为导向，增强城市人口积聚功能，逐步实现农业转移人口公平享有城市基本公共服务，真正融入城市。针对目前我国农业转移人口市民化存在的问题，学者们提出了大量探索性的对策建议。李日春[23]等学者提出要打破城乡二元管理体制，实行户籍制度改革，实现城乡居民公共服务均等化。赵继颖认为要在经济、文化和心理一体化的基础之上实现城乡一体化，为农业转移人口进入城市生活就业营造美好的社会人文环境，增强农业转移人口市民化意愿及城市认同感[24]。吕炜及其课题组成员认为推进市民化要破除财政分权体制的根本性约束并完善政绩考核体系指标，提升地方政府推进市民化的意愿[22]。

（一）创新制度改革，确保农业转移人口权益

1. 加快户籍制度改革。彭希哲指出我国的户籍制度改革大致有两种路径：一是打破同一地域户籍二元结构，取消农业、非农业户口，统一城乡居民为市民。二是准入制机制[25]。在户籍制度改革策略上，赵铁锁、殷一搏认为有序推动农业转移人口市民化就要摒除以户籍作为可享有城市基本公共服务的条件[8]，打破户籍背后的利益分配格局，剥离户籍背后的社会福利供给，彻底清除与户籍挂钩的个人权利，逐步实现面向城市常住居民的城市基本公共服务全覆盖。沈晓钟认为户籍制度改革应逐步建立城乡统一的户籍登记制度[26]。因此，户籍制度改革的重点应还原户籍的人口流动管理功能，消除其成为人口迁移的制度壁垒。一要创新人口管理。要建立统一的户籍登记制度，取消农业和非农业户口性质区分和由此衍生的蓝印户口等户口类型，进而消除户口歧视，体现户籍制度的人口登记管理功能;全面落实居住证制度，取消居住证收费，健全人口信息管理系统，建立健全与居住年限等条件相挂钩的基本公共服务提供机制。二要进一步调整户口迁移政策。要综合考虑不同类型城市的承载能力及经济发展状况，严格落实特大城市连续居住年限、参加社会城镇保险年限及积分落户的政策，进一步控制人口规模、合理确定大城市落户条件、有序放开中等城市落户限制、全面放开建制镇和小城市落户限制，优先解决进城时间长、就业能力强，可以适应城镇产业转型升级和市场竞争环境的人员落户问题，为农业转移人口融入城市提供机会，同时要综合考虑农业转移人口市民化意愿及能力差异，并引导不同类型的农民工到不同类型的城市（镇）安家落户[27]。

2. 创新农村土地制度。土地不仅是生活保障，更关系着农民养老保障。农村土地产权改革的关键是土地、人口集中问题[3]。一是分离土地承包权和经营权，加强土地流转，促进农村土地的规模化经营，强化农民土地退出意愿。二是允许农民带着财产进入城市，通过农村承包地和应享有的集体资产入股等形式暂时保留农业转移人口农村土地权益，确保其具备市民化经济基础。三是实现人口集中居住，减少宅基地建设用地，允许农民建设用地进行市场交易，即通过法律保障农村集体建设用地和国有建设用地同价同权，确保农业转移人口市民化经济支持，充分利用农业转移人口资源禀赋差异，逐步实现市民化。四是创新建设用地管理制度，改变我国现行建设用地指标“一刀切”的行政管理方式，建立农业转移人口和土地指标跨地区再配置，保障农业转移人口利益不受损害。

（二）提高城镇接纳能力，增强农业转移人口城市认同感

滕瀚等认为环境心理对农业转移人口生活方式和生活文化的城镇化有重要作用，场所联结和场所依恋是影响农业转移人口融入城镇及其城镇生活幸福感的关键[28]。促进农业转移人口市民化，一方面，要增强农业转移人口与市民的相互认同和接受;另一方面，要加强农业转移人口与市民思想、理念、情感等方面的交互，促进在文化意识、生活模式等方面双向接纳与认可，推动农业转移人口逐步获得身份认可、情感支持、文化趋同与社会融合[11]。具体来说：政府层面，中央政府应尽快建立跨区域利益协调机制，确保流入地政府人口、建设用地，市民化转移支付资金同步，并将市民化程度纳入地方政府考核指标，督促并激发地方政府加快市民化建设的决心。地方政府一要认可并宣传农业转移人口为城市所做的贡献，消除偏见，并为农民工市民化创造良好氛围。二要加快城市基础设施建设，减少“城市病”问题。城市居民要改变自身观念，消除对农业转移人口的文化、言行等歧视，引导他们参与社区组织活动，快速融入城市社区环境。

（三）创建多元化成本分担机制，强化农业转移人口市民化意愿

杜宇认为农民工市民化的社会成本限制了农民工自觉主动参与市民化的热情，阻碍着市民化和城镇化发展的进程，而农业转移人口的主观感受及经济地位决定了市民化的主动性和可能性[13]。傅东平等指出庞大的市民化成本应由政府、企业及个人共同承担[20]。俞雅乖指出要建立输入地与输出地政府的财政成本分担机制[29]。要解决农业转移人口市民化成本问题，一要处理好中央政府和地方政府财政关系，深化财税体制改革，提高地方政府的成本分担能力。鉴于我国农业转移人口流入地区经济发展水平不同，一方面，中央财政要加大地方政府的财政支持力度;另一方面，要根据流入地经济发展水平情况设立差异化的补助标准，以平衡各地区实际负担水平。同时，要解决地方政府收入与支出不匹配问题，即对收入来源和支出责任进行财税体制改革，减少地方政府支出责任，增加税收来源，统一事权和财权，提高地方政府分担成本能力，确保地方政府分担市民化成本意愿及决心。二要构建以地方政府为主体的多元主体成本分担机制。政府层面，各级政府应承担不同的市民化成本。省级政府应通过财政转移支付分担农业转移人口跨省区、跨市县流动的基本公共服务、社会保障和保障房建设成本，即在保障本省市民化成本基础上，应协同分担部分流入地政府市民化成本;市县政府应分担农村人口就地转移市民化成本，保障基本公共服务支出。企业层面，企业要主动分担农业转移人口的劳动保障、技能培训、住房补助或参与公租房建设等市民化成本，尽可能提高农业转移人口工资待遇，并为农业转移人口缴纳五险一金，实现“同工同酬、同工同权”的平等局面。个人层面，农业转移人口经济能力有限，成本分担能力较弱，应承担个人的迁移成本及城镇生活成本。三要建立综合性官员考核制度。综合性官员考核制度不仅能反映政府行为的价值取向，强化政府责任，并能激励政府官员重视劳动就业、居民收入、社会保障、人民健康状况，为农业转移人口市民化提供可靠保证。

（四）提高农业转移人口自身素质与就业能力

农业转移人口市民化受阻一方面归结于城乡二元体制的历史性弊端，同时，其思想意识、行为习惯及生存技能从根本上决定了市民化进程的推进。结合目前我国农业转移人口的现状，要提高农业转移人口自身素质，一要从思想观念出发，通过开展城市生活基本常识教育，逐渐改变长期形成的农村生活方式及价值观，提升自身修养，增加城市认同感，尽快融入城市生活环境。二要引导农民与市民的双向接受，引导农民主动向市民学习，市民在思想意识真正接纳。三是政府应联合教育培训机构加强农业转移人口职业技能培训，根据市场需求定期开展职业培训班，引导并鼓励农业转移人口积极参加培训，掌握职业技能，也可通过相关的技能鉴定，避免部分人省钱走过场行为，确保其稳定就业，有经济能力在城市定居。

城镇化进程中，农业转移人口市民化的关键是确保农业转移人口有获取经济收入的就业能力。由于我国长期形成的城乡二元户籍制度、以集体所有制为主的农村土地制度及农业转移人口经济能力与自身素质过低，致使我国农业转移人口市民化战线长，问题多。在探索快速推进市民化路径过程中，既要从制度性障碍入手，消除户口歧视，确保城乡公共服务一体化，同时要联合全社会力量，给予农业转移人口资金、技能、文化政治生活等方面的大力支持，逐步提高农业转移人口就业质量及生活保障，增强其市民化意愿，进一步推进市民化转变步伐。

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责任编辑 莫仲宁