论多维角色下地方政府的公共政策行为

曹永盛 秦德君

摘 要：改革开放以来进行的分权改革，使得地方政府的权力不断膨胀，加之考核机制的不完善和监督的不断弱化，地方政府利用自身多维角色（中央政府的代理者、地方利益的代表者和地方公共物品的提供者）之间的相互交叉和重叠通过所谓的制度创新来追求自身利益最大化。文章通过对案例的分析，进一步厘清了制度创新与政策谋利的内在区别，重新界定了制度创新的边界，提出以法律的形式确定地方政府制度创新的范围、推动决策体制和决策程序的制度化建设、建立制度创新的备案和纠错机制、完善政绩考核机制和监督机制等手段使地方政府的制度创新在法律的授权范围和制度化的程序内进行，避免打着制度创新的幌子谋取自身利益最大化现象的出现，保障地区公共利益的最大化。

关键词：地方政府;公共政策;制度创新;政策谋利

中图分类号：D035-01    文献标识码：A    文章编号：1004-1494（2015）04-0082-06

随着改革开放分权和市场化的逐步深化，我国先后实行了家庭联产承包责任制改革;国有企业放权让利和允许非公有制经济合法存在改革;社会主义市场经济体制改革等一系列制度创新，这一切无疑是保障我国30年经济高速增长和社会稳定的重要制度基础。

改革开放以来我国进行的强制型制度变迁固然离不开中央政府的领导和协调，但是地方政府的制度创新也发挥着重要作用。钱颖一和温加特把财政分权后的中国政府体制称为“维护市场的经济联邦制”，认为1979年以后我国建立的M型层级行政管理结构使得中央政府可以利用指标竞争对地方政府官员形成强有力的激励机制，促使各地方政府进行制度创新保障本区域的经济发展[1]。中国学者杨瑞龙认为改革开放以来的制度变迁，地方政府在其中担当了第一行动集团的角色，使其更加具有实施制度创新的意愿。哈耶克认为地方政府与中央政府相比更贴近民众，具有信息优势，因此分权能够带来的更高的效率[2]。林毅夫通过对1970至1993年中国28个省市的相关数据进行计量分析，得出中国的财政分权推动了中国经济增长，改善了经济效率[3]。但是也有学者认为分权改革带来的不仅是经济的增长，更导致了各种社会问题。如黄君洁认为地方政府权力的扩大会导致腐败问题的发生，从而降低经济效率。孙群力认为财政分权会导致地方政府规模的扩大，压缩民间资本的活力和积极性[4]。周业安认为分权事实上会引起地方政府在竞争过程中选择保护性策略，从而增加地区之间的交易成本，损害经济增长[5]。

所以说，分权化改革一方面使地方政府拥有了较大的地方自主管理权，可以根据地区的实际情况制定更符合辖区经济、政治、文化等方面发展的公共政策，另一方面，也使具有三重身份的（中央政府在本辖区的代理者、地方利益的代表者、地方公共物品的提供者）地方政府利用身份的相互交叉逐渐发展为具有自身独立利益的谋利型地方政府，部分谋利型的公共政策以制度创新的面貌披上了合法化的外衣。

一、地方政府的多维角色定位透视

（一）中央政府在本辖区的代理者

尽管改革开放以来，随着分税制等其他分权制度的实行使地方政府相较于改革前拥有了更为广泛的权力，但是在我国这样一个单一制主权国家里，地方政府以中央政府代理者的身份进行政治活动，其公共行为受中央政府的约束和监督。地方政府的权力来自于中央政府的授权和特许，按照权责对等的原则中央政府有权利也有义务通过立法、行政、财政、人事等途径对地方政府的公共政策行为进行合理的监控。从现实情况来说，地方政府虽然掌握了越来越多的自主管理权和经济发展权，但是中央与地方之间政治框架基本没有改变，中央政府一方面通过财政转移支付和相关资源分配来调控地方政府的行为，另一方面则通过一整套政府绩效考评制度来约束地方的决策者。

所以说，改革开放以来经济上分权和政治上集权的改革方式使得中央政府依然有方法可以约束地方政府的公共政策行为，使得地方政府不得不通过完成中央政府及上级政府的任务目标（包括发展经济、稳定社会、消除贫困、保护环境等）来获取上级政府的满意和肯定。

（二）地方利益的代表者

改革开放前，我国高度集中的计划经济体制使得地方政府实际上是上级政府的执行机构，地方利益虽客观存在，但被整合到整体利益范围中。改革开放后，地方政府的自主性逐渐增强，地方政府寻求合法性的途径由原来仅仅依靠上级政府的认可拓宽为寻求辖区内居民认同和上级政府的认可。

从法理上来说，政府的权力来自于辖区内公民自然权利的让渡，政府存在的必要性就是代表辖区内的公共利益。从实际情况来说，公民可以通过“用手投票”的方式来向地方政府表达自己的利益诉求。权力机关在某种意义上就是为了收集公共意见，形成公共利益，而作为权力机关的执行机关就是为了最大化的实现辖区内的公共利益，作为辖区利益代表者的地方政府其目标是向上级机关反映本辖区的公共利益争取上级政府财力、人力和物力的支持和其他的地方政府进行竞争争取本地区的利益最大化。

（三）辖区的管理者和地方公共物品的提供者

社会契约论认为，由个人权利让渡而组成的公共管理机构存在主要目的在于避免个人在各自争斗中导致社会的消亡，限制人类无休止的争斗，政府以管理者的身份保障社会正常运行。公共经济学则从公共物品的提供效率提出中央政府应当提供全国性公共物品，地方政府应当提供地方性公共物品。

从管理的效益上来说，地方政府能更准确、更有效的了解和把握本地方民众的需求和具体偏好，从而能够更有效地为本辖区的公民服务。更重要的是中央政府在辖区内设置地方一级政府的原因也是在于更有效，更有针对性的满足该辖区的需求。所以对于地方政府来说生产出更多更好的公共物品，提供给社会成员更多的社会福利是地方政府重要的职责。

二、谋利型地方政府：权力膨胀、“压力型”考核、监督缺位

公共选择理论认为，政府并不是传统理论所认为的是追求公共利益最大化的“政治人”，而是追求自身利益最大化的“经济人”。对地方政府而言，最主要的利益就是政府财政收入的最大化。对地方政府官员而言，他们“不仅需要关心自己在任期内地区经济利益的实现程度如何，更关心自身的政治利益能否得到满足，如中央的嘉奖、职务的升迁”[6]。

作为中央政府在本辖区的代理者、地方利益的代表者和辖区的管理者和地方公共物品的提供者，这三重身份相互交叉、互有重叠，但也正是因为这三维角色集地方政府于一身，造成了地方政府的监督主体不明确，权力界限不清晰，行为目标不确定，考核机制不健全。地方政府在行为时既要“眼睛向上看”（即观察上级政府的反应），也要“眼睛向下看”（即是否满足本辖区内公民的需求），更重要的是地方政府往往会利用多维角色的相互交叉和重叠，欺上瞒下，“眼睛向自己看”（即是否满足自身的政治和经济利益），通过所谓的制度创新来追求自身利益的最大化。

（一）权力膨胀

改革开放30多年的飞速发展，很大程度上是得益于放权让利的改革方式有效的刺激了地方政府和微观主体的积极性。在体制转轨的大背景下，地方政府逐步获得了经济发展收益权、财政自主支配权和经济管理权，逐渐发展成为合法的独立利益主体。

在经济发展收益权方面，我国由原来的统收统支的财政体制先后经历了1980—1984年的“划分收支，分级包干”体制，1985—1987年的“划分税种，核定收支，分级包干”的财政体制，1988—1993年的“财政大包干”体制和1994年实行至今的分税制。1980—1993年“分灶吃饭”的财政体制打破了“一灶吃饭”的传统格局，按照经济管理制度规定的隶属关系，明确划分中央与地方的收支范围，将收入划分为中央财政固定收入，地方财政固定收入和中央、地方的调剂收入，并根据核定的地方收支基数，分地区确定地方固定收入上解比例，调剂收入上解比例和定额补助数额，承认了中央与地方各自的利益，赋予了地方较大的财政自主权[7]。1994年实行的“分税制”按照“存量不动，增量调整”的原则，将原属地方财源划作中央收入和共享收入后，在体制上采取税收返还的形式保证了地方的财政收入，更重要的是将与经济增长直接相关的增值税的25%留给地方，保障了地方的既得利益。所以总的来说，改革开放后，地方政府由原来几乎单纯依赖上级政府的资源扶持逐步获得了自己的经济发展收益权。

在财政自主支配权方面，“分灶吃饭”体制下，中央政府对于地方政府的自留财政收入的使用不做具体安排，也不再向地方分配支出指标，地方财政资金的分配完全与中央脱钩。分税制下，地方财政收入虽在量上受到限制，但地方政府对地方财政收入的使用与分配依然具有较大的自主权，在本级政权运转、所属企业投资补贴、省内重大基础设施、省属事业单位事业费开支和社会保障等财政支出方面有较大自由度。

在经济管理权方面，伴随着中央向地方下放财权的同时，地方政府也拥有了支配地方国有、共有资源的权力，在公共政策的制定和执行上不仅获得了自主权更具备了与中央博弈的能力，在土地和水资源使用、国有企业的改制与转让、城市建设与经营等方面也逐渐获得了主导权。由此，地方政府逐步获得了经济管理权，由一个被动的执行者变成积极的管理者，大大调动了其参与改革和发展的积极性。

（二）“压力型”考核

一般认为，我国经济增长的动力来源地方政府，而地方政府推动经济发展的动力不仅来自于财政体制改革后形成的经济利益的激励，而且来自于政治利益上的激励。改革采取的经济上分权和政治上集权的方式使地方政府政绩考核主体没有改变，依然是上级政府而不是辖区内的居民，而我国作为一个发展中国家，政府作为一个发展型政府其首要目标就是推动经济发展，自然而然，中央政府对于地方政府的政绩考核标准就是国资利用率、GDP和财政收入增长率等反映经济绩效的指标。

更为重要的是上级政府把就业率、GDP增长率、税收增长率等经济指标作为评价和奖惩地方官员的主要依据，让每个官员的仕途升迁与本地经济增长挂钩，作为理性经济人的地方官员必然会以大力发展经济来建立政绩，为自己的提升捞取政治资本，有时更会不顾地方的公共利益和中央政府的总体战略部署将自己的利益转化为看似合理的地方利益，例如在房价调控领域、地方保护主义和重复建设领域、环境保护领域都出现此类情况。

（三）监督缺位

改革开放后，我国中央政府虽然一方面仍继续通过干部人事制度等维持着地方严格的政治控制，另一方面也通过党的纪律检查制度、行政监察制度等严格监督着地方政府和地方政府官员的公共行为，但不得不承认，随着行政性分权的实行，中央与地方政府经济关系上出现了“强地方弱中央”的格局。更为重要的是，中央与地方作为一种典型的委托—代理关系，处于信息劣势的委托方即中央政府无法有效的监督处于信息优势的代理方即地方政府，地方政府可以通过瞒报、虚报等手段来躲避中央政府的监督。更何况，地方政府的纪委和监察部门的人力、财力和物力都是来源于本级地方党委和地方政府，无法独立、公正展开监督任务。

按照社会契约论的观点，地方政府的权力来源于辖区内人民权力的让渡，地方政府存在的必要在于化解个人纷争实现公共利益的最大化，所以说地方政府的公共政策行为要以满足辖区内公共利益诉求为导向，尽量实现本辖区居民的福利最大化。在制度设计上表现为，辖区居民可以通过“用手投票”和“用脚投票”两种机制约束地方政府的利维坦性质，提高本地区的教育、卫生、社会保障等方面的社会福利。但是在实际生活中，因为地方政府实行的是一种自上而下的政府委任制的官员选拔制度，上级是根据官员任期内所实现的经济绩效来决定他们的政治升迁，而不是根据居民的需求和意愿，再加上地方人大相对于地方政府的弱势地位，并不能对政府形成真正的约束力，所以说，我国辖区内居民的“用手投票”选举机制在监督地方政府公共政策行为上力量是较弱的。在发挥“用脚投票”机制监督政府行为方面，我国辖区居民流动一方面受制于传统“差序格局”社会的影响，即社会关系以及文化等因素导致居民迁移成本过高，另一方面还受制于我国封闭的户籍制度，即户口与就业、社会保障等个人福利是紧密联系在一起的，因而“用脚投票”的人口跨区域迁移在约束地方政府公共政策行为方面发挥的作用是比较有限的。

正如上面所分析的，在市场化的大环境下，地方政府的权力不断膨胀，与此相应的是对于地方政府的考核机制和监督机制却没有完善，地方政府利用这样的制度设计漏洞通过所谓的制度创新去制定公共政策谋求自身利益的最大化，我们把这种政府称之为“谋利型政府”。

三、制度创新还是政策谋利：基于案例的分析

美国学者熊彼特将制度创新定义为用一种效益更高的制度来代替另一种制度的过程，其诱致因素在于主体期望获得更大的潜在利润。地方政府作为辖区内制度的供给者，为了获取比其他地区更多的潜在利润包括政治利益（本届政府的政绩以及官员个人的升迁等）和经济利益（地方政府财政收入最大化、地区经济发展状况以及官员灰色收入、腐败收入等）必然会通过制度创新不断修正和调适原有的不利于自身发展的制度和政策使自己在竞争中得以生存和发展。

我国目前地方政府制度创新行为主要有以下三种类型：一是中央政府授权的制度创新行为，二是地方政府自主的制度创新行为，三是地方政府与微观主体合作博弈的制度创新行为[8]。有效的制度创新确实一方面促进了辖区原有的技术、资本和劳动力对经济增长发挥更大作用，另一方面也吸引更多的流动性资源要素来促进本辖区的经济发展。但是不得不注意的是，在地方政府权力膨胀，考核畸形和监督缺位的环境下，部分的地方政府正逐渐发展成为谋利型政府，利用制度创新的幌子追求本级政府的利益和地方政府官员的利益。地方政府本身的利益既包括政府规模的扩大、预算的增加和自身经济能力和财政收入增长，也包括部门在提供公共产品时支出的扩大。地方政府官员的利益其中又分为两个方面，一是政治利益即政治升迁其决定因素在于地方经济的状况，二是经济利益表现为设租获取更多的财富。

案例一：弋阳不许卖外地肉[9]。

江西省上饶市弋阳县的一家冷鲜肉门店，在2013年10月3日遭到了数名当地小屠宰场员工的打砸，并对门店值班店员方有明（男，40岁，江西弋阳县人）进行殴打。“为保护人身安全和财产安全，方有明奋起自卫，双方各有损伤”，但随后方有明被当地弋阳县公安局以涉嫌故意伤害罪进行了刑事拘留。

在弋阳打砸双汇营业点事件中，该县商务局副局长、县屠宰厂承包人叶某某利用其主管全县屠宰工作的公权力，把持和垄断该县肉类市场，利用县政府，草率下发弋阳县人民政府〔2013〕145号文件，明确要求：“从严准入、实行市场准入制度”，实行外埠冷鲜猪肉类产品市场准入制度，要求双汇肉必须先备案、二次检疫才能销售。

案例二：地方政府救市政策各出奇招[10]。

以海口为例，三个月内三度救市，并于近期出台的救市文件提出，建立房地产销售奖励机制，对岛外中介机构每销售1套面积在90平方米（含）以上的商品房，奖励1000元，每销售1套面积在90平方米以下的商品房，奖励500元;同时奖励本市2014年销售量（网签数据）前10名的房地产企业，每家奖励10万元。这也是多年来首次出现奖励中介的举措。

四川出台政策，从2014年7月1日至2014年12月31日期间，对金融机构按照国家政策规定向居民家庭在四川省行政辖区内首次购买自住普通商品房 提供贷款，且贷款利率不超过（含）人民银行公布的同期贷款基准利率，按金融机构实际发放符合条件贷款金额的3%给予财政补助。

2014年8月8日，福建省住建厅官网终于悄悄挂出《关于促进房地产市场平稳健康发展的若干意见》（下称“《意见》”），被业内称为“闽八条”，这是自本轮地方政府松绑楼市调控以来，首个正式由省级政府出台的楼市松绑政策。

宁夏出台的《关于促进房地产业持续健康发展的若干意见》中，明确对首次使用住房公积金贷款购买普通商品住房的职工，贷款额度最高可以达到本人（含配偶）缴存余额的15倍，住房公积金贷款比例可以达到购房总价的75%。

案例一中地方政府出台的限制外地猪进入弋阳的公共政策，看似是为了发展地区经济和保护当地养猪专业户的利益，但是背后暗含着地方政府和地方官员的利益诉求。此地方保护主义的公共政策既满足了该县商务局副局长、县屠宰厂承包人叶某某的经济利益，也满足了地方政府官员发展经济，以此获得政治升迁的目的。看似保护地方利益的政策既造成了大量的重复、低效甚至“摆设”的投资和大量的产能过剩，形成封闭的地区经济结构，市场遭到扭曲，使国家蒙受巨大损失，又使该地区的居民无法购买到廉价、优质的产品。

案例二中各地方政府出台的各种救市政策则直接反应了谋利型地方政府的政策谋利行为。一方面，房地产市场作为地方经济的重要部分，地方政府不可能允许房地产市场的萎缩，影响其政治前途，另一方面，房地产市场作为地方政府主要财源之一，其市场的兴衰直接影响地方政府的财政收入和地方公务员队伍的福利，更何况，作为中国三大利益集团之一的房地产商是给地方官员输送经济利益的主要供给者。而作为地方政府权力的来源者，辖区内居民对于高额的房价或“望而生畏”，或沦为“房奴”。

在现实生活中，诸如南京市卫生防疫站滥用行政权力禁止“娃哈哈”食品集团公司的“娃哈哈”果奶在南京地区销售，上海市与湖北省之间的“汽车大战”;为污染企业打开方便之门;土地倾销式招商引资等行为都是典型的通过出台公共政策为地方政府或地方官员谋取的利益最大化的行为。这其中既有上述所说的权力膨胀，考核畸形和监督缺位的因素，也有政企不分（原有的中央对于企业的管理权转移到地方政府）;法律法规不健全（地方政府权力的范围并不是依据法律法规的规定而是根据地方与中央的博弈结果）;行政决策体制和程序不规范（权力几乎成为唯一的或最重要的决策资源，谁拥有的决策权大，他所偏好的政策就会得到通过和贯彻[11]）的影响。

四、地方政府推进制度创新应坚持的主要原则

要防止制度创新变成政府谋利手段，应坚持以下原则：

（一）法无授权不可为。政府的一切权力源于人民和法授，所以说国家公权力的行使必须经过法律授权，任何级别的领导干部都没有法外之权。地方政府的制度创新也必须按照法治引领改革发展的原则，在法律的框架内合理、合法创新，地方政府惟有树立法治思维，谨守权力边界，秉持职权法定，把权力关进制度的笼子里，依法用权、秉公用权，才能从根本上防范政策谋利的出现，做到从心所欲不逾矩。

（二）不以牺牲公民利益为代价。地方政府作为辖区内公共利益的代表者，其目标在于追求公共利益的最大化，但是在实现公共利益的最大化的过程中一定要处理好个人利益与公共利益的关系、公共利益与地区利益、部门利益的关系。事实上，加大招商力度、优化投资环境和发展地方经济等固然是政府应尽之责，但如果以牺牲、侵犯公民的合法利益为代价，则背离了制度创新“为人民服务”的初衷，则违背了公共利益内涵本身就所包涵的不以任何个人利益为代价的原则，所以说，无论动机多么单纯、诉求多么合理，只要受损害的是民众，这样的制度创新都是不可取的。而谋利型公共政策正是以“公共利益”之名，“部门利益和官员利益”之实，侵蚀公民个体或法人的合法利益，实质上是政府公权力对民众私权利的侵犯，对此我们必须加以警惕之。

（三）程序正义重于结果正义。结果正义和程序正义密不可分，结果正义是公共政策追求的目标，而程序正义是公共政策目标实现的手段，在制度创新的过程中一定要通过程序正义来保证结果正义，在任何情况下都不可因追求结果正义而忽视程序正义，二者的关系在公共政策的制定与执行过程都不可偏废。只有一个“程序正义”的制度创新，才可能使全体社会成员得到正义、公平的利益和损失分配，这样的“结果正义”才可靠，让人放心，这个社会才是正义社会。

五、地方政府推进制度创新的对策

改革开放30多年来的实践经验表明，地方政府的制度创新一方面保证了中国经济的活跃与飞速发展，另一方面也不断改善了地方政府的治理能力和辖区制度环境。但需要注意的是，地方政府利用制度创新谋取自身利益是推进国家治理体系和治理能力现代化的过程中迫切需要解决的问题之一。

（一）以法律的形式确定地方政府制度创新的范围。目前，我国地方政府制度创新的权力范围在法律上没有得到明确的合理的界定，中央与地方的权力范围和自由裁量空间的确定基本上都是依靠中央领导与地方领导讨价还价的谈判和中央政府与地方政府的博弈能力，缺乏法律依据，变动性和随意性大。当地方政府对中央政策自我利益化执行时，经常会出现中央踩“刹车”，地方踩“油门”的情况，所以说，要防范谋利型公共政策的出现，就应该使制度创新的权力和范围具有法律或制度的保障，减少各自行为的不确定性，从原来的行政分权走向法律分权，使地方政府的制度创新法制化、制度化和程序化。

（二）决策体制和决策程序的制度化。根据程序正义重于结果正义的原则，应将地方政府制度创新的公共决策纳入到法制化的轨道，依法确立科学合理的决策体制和决策程序，将调查程序、方案设计程序、可行性论证程序和听证程序等以法律的形式固定下来，保障制度创新的科学化、民主化，避免“政策近视病”和“长官意志”等弊端。

（三）建立制度创新的备案和纠错机制。中央政府不仅要从法律上确定地方政府制度创新的权力和范围，也要对于地方政府的制度创新行为进行有效的管理。一方面，地方政府的制度创新行为要及时上报中央政府，建立备案制度，让中央知晓地方的创新行为，另一方面，建立纠错机制，对于不合理、不合法、损害公共利益的地方政府制度创新行为，中央政府要及时给与撤销或者勒令地方政府予以调整。

（四）从行政性分权走向经济性分权。行政性分权下，地方政府全方位、全深度地以管理者、裁判者和游戏竞争者等多重身份介入到经济发展过程中，造成市场行为和政府行为的相互纠缠，给予了地方政府追求自己利益而设租的机会。所以说，不仅要实现中央与地方的纵向行政性分权，也要进行政府、市场和社会之间的横向经济性分权，要求地方政府要向社会、企业分权，实现产权与公共行政权的分离。

（五）完善地方政府政绩考核制度。在我国当前以经济增长作为地方政府领导政绩考核指标的制度安排下，忽视地区公共利益，关注本地的经济状况和财政收入，追求自己的政治前途是地方政府官员作为理性经济人的必然选择。所以说，改革我国的政绩考核制度已经刻不容缓，一方面，我们需要改变以GDP为中心的政绩考核指标，将诸如群众生产生活条件提高状况、社会发展和环境保护情况、资源消耗情况和行政效能进步状况等与地方居民利益密切相关的因素考虑进去，建立一套科学、合理的政绩考核标准。另一方面，我们也需要改变以上级政府作为唯一政绩考核主体的状况，赋权以民，将最有发言权的当地居民和社会组织纳入到政绩考核主体当中，使得地方官员必须注重民生，提高公共服务水平。

（六）完善地方政府制度创新的约束机制。只有建立起全面有效的约束机制，才能使地方政府不敢、不能、不想通过公共政策谋取自己的利益。目前，我国要从两方面加强约束机制的建设，一是内部监督，强调上级政府对于下级政府的监督，建立监督部门的直线领导制，避免受同级党委和政府的干预。二是外部监督，民众通过意愿表达和退出机制来控制和约束地方政府，目前我国谋利型政策的出现与辖区内居民难以发挥“用手投票”（表达）和“用脚投票”（退出）有很大关联。通过户籍制度、社会保障制度和教育制度等方面的改革，保障居民自由迁移权，使公民能够通过“退出”向地方政府表达对于制度创新的看法，通过强化各级人大对于政府的监督作用和各种社会团体参政议政的优势，使公民能够通过“表达”向地方政府表达自己的意愿。

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[9]聚焦流通困局：进不去的弋阳市场[EB/OL].http：//jingji.cntv.cn/2013/11/03/VIDE1383408599387510.shtml.

[10]房价跌跌不休 地方政府救市政策各出奇招[EB/OL].http：//www.askci.com/chanye/2014/09/02/12941ujxq.shtml.

[11]陈振明.公共政策分析[M].北京：中国人民大学出版社，2002：39.

责任编辑 陆 莹