我国网上信访信息综合平台制度保障体系构建

王郅强 刘子炀

摘 要：我国网上信访信息综合平台的建立是实现信访业务办理信息化和信访治理能力现代化的重要举措，将对我国信访制度改革与发展产生巨大的推动作用。该平台效能的充分发挥不仅需要成熟信息技术的支持，更依赖于体系化制度的辅助与保障。目前，我国网上信访的相关制度尚不健全，体系尚未形成，痼疾仍旧存在，这将严重降低平台的执行力。为此，政府相关部门可以联合社会力量从非正式制度、正式制度和制度执行保障机制三方面着手搭建制度体系，为平台的良好运行提供保障。

关键词：网上信访;全国网上信访信息综合平台;制度保障体系

中图分类号：D632.8    文献标识码：A     文章编号：1004-1494（2015）04-0077-05

近几年，随着信息化时代的推动和互联网技术的发展，网上信访以其成本低廉、高效便捷的优势得到各级信访部门的日益重视并逐渐发展为新型信访渠道。然而，总的来看，网上信访工作还处于起步阶段，突出表现为业务互联度不够、应用深度不足、信息共享实效差等问题，各地网上信访工作的差别十分明显。为解决这一系列突出问题，实现网上信访的科学发展，信访部门需要建立一个具有全局性、互通性和规范性的网络信访工作平台。2014年4月，在国家信访局的统筹规划下，我国网上信访信息综合平台（以下简称“平台”）应运而生，并于2014年底建成并正式运行。正如再完美的机器也离不开工人的实时监管和定期维护一样，平台在具备成熟信息技术支持的基础上，也需要全面的、成体系的保障制度来实现其运行的稳定性。然而，从现有资料来看，我国尚未形成网上信访的制度保障体系。在此条件下投入运行的平台，短期内可能会取得一定的成效，但从长远来看却存在重重隐患。为保证平台能够长期有效运行，实现保障上访人合法权益、维护社会和谐稳定的预期效果，首先，我们有必要从现实出发，对这一平台设计进行全面了解，分析平台运行可能会面临的问题并以此作为构建制度保障体系的依据。然后，从应然层面明确构建制度保障体系的基本原则、总体目标和基本框架。最后，依据框架并针对现存问题提出相应的制度设计，并形成一个兼具公共价值和实效的制度保障体系。

一、我国网上信访信息综合平台建设的基本情况

2014年4月11日，国务院副秘书长、国家信访局局长舒晓琴在全国网上信访工作现场推进会上提出：“现有的全国信访信息系统由于存在难以实现网络全覆盖、系统功能拓展空间窄等缺陷，造成了系统建设的滞后，已严重制约了信访工作制度改革和发展。所以有必要依托互联网搭建一个全国网上信访信息综合平台，目的是要方便群众，为群众提供简便的网上信访，便于群众查询办理过程和结果，降低群众信访成本。”[1]由此可见，平台是中央和地方政府网上信访工作多年实践经验的集大成者。“新的全国网上信访信息系统由中央本级系统、省级系统和数据交换平台组成。中央本级系统实现国家信访局与中央各部委互联互通，省级系统实现纵向联通省、市、县、乡四级，横向联通省、市、县有权处理信访问题的责任部门。中央本级系统与省级系统通过数据交换平台，实现网上信访数据的有限交换。它将把来信、来访、来电、网上投诉、视频接访等形式反映的信访事项全部纳入系统，统一进行流转，实现对所有信访形式的全覆盖。”[1]全国网上信访信息综合系统（平台）已于2014年年底基本建成，满足了运行的条件，实现了信访业务全部网上流转。

平台是传统信访工作与现代互联网技术的有机结合，它的建立为上访群众提供了一个更为规范、便利、高效的诉求途径，提高了信访工作的透明度，落实了信访责任，推动了我国信访工作的信息化建设。于此同时，平台蕴含着维护社会稳定和保障群众利益的功能与价值，彰显了党和政府的根本宗旨，体现了信访工作的本质，符合国家治理能力和政府治理能力现代化建设的要求。

平台的建立基于对多年网上信访工作成功实践经验的汇总，它弥补了部分地方网上信访的短板。一是，作用于全国范围的平台极大程度地缓解了各地区网上信访发展不均衡的问题。统一的工作平台将各地信访工作拉回同一起跑线上，有利于激发落后地区信访部门的工作热情。二是，平台实现了信访信息的全国共享。地方信访部门在对信访事项进行核查后会将处理意见置于系统内部，落实责任主体的同时也避免了来回跑腿，不仅有利于加强行政系统内部监督，更能以较低的成本促成跨地区信访事项的解决。若将当地信访工作的成功经验成文于系统则有助于地区间信访工作经验的交流。三是，平台统一了网上信访程序，提高了网上信访的规范化程度。阳光、高效的处理流程将有效避免因程序冗杂或程序过简而引起的矛盾冲突。

平台投入使用表明，单从技术层面上看，它已经基本满足了网上信访工作的需求。舞台搭建好了，如何确保信访工作人员和上访群众“唱好戏”，如何确保有足够的观众来“看戏”是接下来需要重点关注并解决的问题。正如国家信访局局长舒晓琴所说：“建设全国网上信访信息系统，目的在运用，关键在运用，建而不用将毫无意义”。信访问题错综复杂，信访工作的开展往往是牵一发而动全身。一方面，完成例如跨部门、跨区域这样的复杂工作必须依靠明确、系统性的制度和规则;另一方面，动员群众积极利用平台反映问题也需要以广泛的认同为前提。因此，平台的有效运用不仅需要成熟的技术支持，更需要系统、高效的配套制度乃至制度体系的支持与保障。

二、构建我国网上信访信息综合平台制度保障体系亟待解决的问题

平台集合了近些年网上信访工作的创新点，将局部的经验推广到全国，这无疑是可圈可点的。然而，现今的平台并不完美，尤其是在配套制度方面，短板的存在可能会令平台作用的发挥大打折扣。由于应用时间较短，相关制度的缺失，以平台为代表的网上信访不可避免存在以下问题。

（一）网上信访的社会认同度有待提高

虽然近几年通过网络上访的群众数量有所提升，但数量的增加并不能完全表明这一模式得到广泛的认可。网络上访比例增长最为迅速的人群是知识分子，然而，他们在上访者中占的比重并不大。在我国的信访工作中，比重最大的主体是下岗职工和农民。这类人群的特点包括文化水平较低、情绪波动较大、对于网络等新兴途径的接受能力较弱，难以主动形成对平台的认同。此外，在广大农村偏远地区，网络信访硬件设施建设普遍落后，农民很难利用网络途径反映问题。总之，主观抵制和客观限制严重阻碍了上访群众对于网上信访的认同。

（二）网络信访制度不规范，缺乏有效的内部考核和外部监督机制

目前国家信访机关尚未制定出全面的、具有约束力的网上信访工作条例及相应的规范。信访工作人员在处理网上信访问题时，找不到相应的文件作为指导，这将可能导致其对问题处理的不当，致使信访部门权威降低。平台实现了信访事项的网上流转，加强了政府系统内部的监督。然而，由于没有形成完整公开的外部监督机制，社会监督力量很难对信访事件的处理发挥监督作用。与此同时，当前也没有形成针对网络信访工作者的考核标准，缺乏约束和激励机制，这将容易导致工作人员消极怠工。

（三）信访部门网站信息内容不全，时效性差，群众获取信息不便

平台是工具，网站是门户，然而，当前部分地方政府信访部门的网站建设存在不足，有的甚至成为“面子工程”。网站上有关信访工作进展的内容不多，即使有也是几年前的文章。信访部门网站的“任性”不仅阻碍了群众获取信息的途径，浪费了社会公共资源，更会降低群众网上信访的积极性，失去对信访部门的信任和认可。

（四）网络信访协同不充分，与民间网络尚未实现衔接

互联网时代，除官方信息平台之外，还有诸如论坛、微博和网络社区等信息传递平台，且后者日益体现出独特的作用。截至目前，许多贪污腐败问题均是通过民间平台予以揭露的，平台上也有许多有利于城市建设的讨论和建议。然而，当前政府网络信访平台与民间网络信访平台缺乏联系更没有实现互联互通。“多个平台、多种机制分别运行的模式存在很多不足，平台功能定位各不相同、平台信访信息分割、平台信访资源难以共享。”[2]多平台共存且独立的运行模式降低了信访部门对网上信访信息的整合能力，使网络信访资源难以得到有效的利用。

（五）准入门槛低，网络信访风险防范机制薄弱。

“在网络时代，网络谣言的泛滥使得原本纷繁复杂的信息更加真假难辨，影响着人们做出理性和正确的行为选择。”[3]在网络信访工作中也会时常遇到网民出于不同目的而发布的过激上访信息和虚假上访信息，而且，这些信息的散布渠道不局限于这一个平台。“如果网络谣言无法得到及时和有效控制，这一规模庞大的网民群体将既是网络谣言影响的对象，也是网络谣言广泛传播的潜在主体。”[3]过激、虚假上访信息的泛滥，主观上看，是由于当事人意图谋求个人利益，客观上看，也源于当前网络信访风险防范机制的不成熟。

由此可见，现今无论是出于更好发挥平台优势的考虑还是从弥补模式缺陷、解决现实问题着想，都需要政府主导并携手社会力量建立起一个架构合理、内容全面的制度保障体系。

三、我国网上信访信息综合平台制度保障体系的原则、目标及框架

提出平台制度保障体系的基本原则与总体目标、搭建体系的基本框架旨在明确工作方向，抓住工作重点。

（一）基本原则与总体目标

建构平台制度保障体系要遵循以下几项原则。一是民主参与原则，信访工作人员和上访群众是直接参与平台运行的两大主体。作为平台的使用者，群众应当享有平台建设的话语权。信访部门要提供相应的渠道保证群众的有效、有序参与。二是系统性与循序渐进相结合原则。平台制度保障体系的构建是一个系统的工程，要从系统整体出发，在把握好系统各部分联系的基础上逐步进行完善。三是公开性原则。政府面向社会的行为更应公开透明，要将方案制定、选择、实施、监督和反馈整个过程公开，方便群众了解与跟进。四是稳定性与实效性相结合原则。信访是一项旨在维护社会稳定的制度设计。网络信访平台制度体系的建设也要以稳定为前提，确保在此过程中不会对平台的运行产生重大负面影响。与此同时，要切实提高办事效率和群众的满意度，产生实效。

构建平台制度保障体系的总体目标是：以建立健全平台制度保障体系的各项制度为重点，以提高平台执行力为核心，加强整体规划，逐步建成内容科学、程序合理、配套完善、高效便捷的平台制度保障体系，规范网上信访，切实提高平台公信力，最终实现信访制度的改革与完善。

（二）基本框架

制度体系相对于制度个体而言具有系统性和互补性，是各项规章制度的有机结合体。全国网上信访信息综合平台制度保障体系的基本框架由非正式制度、正式制度和制度执行机制三个部分组成（见图1）。

图1 全国网上信访信息综合平台制度保障体系的基本框架

非正式制度是指人们在长期社会交往中逐步产生，并得到社会认可的约定俗成、共同遵守的行为准则，包括价值观念、风俗习惯、伦理道德、意识形态等，具有自发性、广泛性和持续性。“作为正式制度形成的基础和前提，非正式制度通过对正式制度的补充、拓展、修正、说明和支持，成为得到社会认可的行为规范和内心行为标准。”[4]透过非正式制度的定义以及它与正式制度的关系可以看出，非正式制度对于体系的构建具有价值导向作用，是体系的灵魂。具体来说，全国网上信访信息综合平台的运行需要工作人员高尚的职业道德，同时，也需要社会的广泛认同。

正式制度是指一些成文的规定，包括国家和地方的法律、法规等。正式制度是我们在日常生活中最为常见的制度形式，且具有直接约束力和强制力，是体系的骨骼。全国网上信访信息平台的运行离不开全面具体的信访法规的约束，同时也需要平台自身的规程以及政府部门间、政府与社会之间互动协调的公约。

要保证非正式制度和正式制度的顺利实施，还必须健全制度的执行机制。这些机制主要包括监督监察机制、责任追究机制和人事激励机制等。制度执行机制是体系的肌肉，具有一定的张力，通过与非正式制度与正式制度的配合保证体系的灵活性和有效性。

四、构建全国网上信访信息平台制度保障体系的具体措施

具体措施应符合上文所述全国网上信访信息平台制度保障体系构建的四项基本原则，同时，要根据制度保障体系框架并充分剖析现存问题为基础进行制定。

（一）培养三方主体观念，促进平台和谐运行

从非正式制度的角度来看，构建制度保障体系要从培养观念意识入手。目前，直接或间接参与平台运行的主体主要有三方，即政府工作人员、上访群众和社会公众。

首先，要培养政府工作人员的权责意识、服务意识和效率意识。政府工作人员是平台的设计者和操作者，同时也是信访事项的处理者。有权必有责，政府部门的工作人员要强化责任意识，将运行平台的主观责任和客观责任牢记于心，并付诸于工作实践中。责任的履行也需要服务意识的树立。老百姓的事就是自己的事，老百姓的喜怒哀乐都要放在心里。在工作过程中要主动与上访群众进行线上的双向交流与沟通，将事件处理的意见、进展和难易程度及时通知当事人，确保当事人能够获取到实时信息，这有助于安抚其情绪。对于政府工作人员，强化效率意识也尤为重要。光做心理辅导，不给解决问题也是不行的。工作人员应端正工作态度，树立正确的职业观，将提高事件处理的效益归为自我实现需要之一。

其次，要提高上访群众对平台的信任感和认同感。当前平台运行的一大障碍就是群众的认同度仍然不够。政府要想培养群众对平台的信任和认同，一靠实干，二靠宣传。实干是信任的基础，信访部门要以积极的姿态去受理信访事项，并提高事项办理的效益。宣传是催化剂，阵地要以农村和偏远地区为主。“干的好要让大伙知道”，信访部门要利用线上线下两个渠道向百姓推广网上信访途径，让百姓能够切身感受到网络的方便和快捷。如此，可以有效激发群众对于平台的兴趣和认同感，全面提高民众对于平台的使用率。

最后，应调动并发挥社会公众的监督意识和协作意识。现如今，社会力量日益崛起，成为社会治理主体中极为重要的一部分。在网络信访领域，社会力量可有所作为。政府应该制定相应方案，鼓励引导社会公众以监督者和协作者的身份参与到平台运作流程中，发挥制度外力量的作用，保障平台的程序公正，促成结果公正。

（二）完善法规章程，夯实平台运行基础

就正式制度而言，构建平台制度保障体系要从相关法律、法规及公约条例的制定与补充着眼。

目前，我国信访工作所依据的最高层级的法律是国务院在2005年重新修订并颁发的《信访条例》。《条例》规定：“县级以上地方人民政府应当充分利用现有政务信息网络资源，建立或者确定本行政区域的信访信息系统，并与上级人民政府、政府有关部门、下级人民政府的信访信息系统实现互联互通。”[5]在这里，我们可以看到平台的理念雏形。从一定意义上来讲，《信访条例》是网络信访的发端。然而，时至今日，政府还并未建成系统的网上信访法律、法规体系。法规的缺失一方面会造成不同地区信访工作“各自为政”的混乱局面，另一方面也很难形成信访部门与政府其他部门间合作的强制力。平台运行伊始，国家信访部门应该联合政府其他相关部门制定出如《网上信访平台管理条例》这样一部具有系统性和针对性的网上信访法律、法规来进一步规范平台的运行。《条例》应包含网上信访平台运行的指导思想、基本原则、总体目标等宏观内容。同时，也要明确平台的领导方式、协调机制和监督机制等具体内容，更具体来说，应涉及农村地区网络信访服务站建设、网络信访工作人才培养机制和网络信访责任追究机制等，从而保证平台体制、机制建设有章可循、有法可依。

在国家治理能力和治理体系现代化研究与实践如火如荼的今天，我们经常会提到“公约”一词。在当前的背景下，它更多地被赋予了政府与社会协同依据的含义。上文提及，社会力量在信访改革中的作用不容忽视，那么，为什么在当前的网络信访工作中很难见到社会力量的影子？最主要的原因是网络环境比较复杂，在缺少法律保障的前提下，政府不敢贸然发动民间网络平台来协助处理信访问题。信息化时代风险与机遇并存，网络力量虽然难以掌控，但是在完善公约的前提下，政府还是可以成功驾驭这种力量的。为此，信访部门可以联合政府互联网信息管理部门，通过对将民间网络平台进行筛选，选出其中运行成熟、信息真实度较高的若干平台进行重点培养。然后，建立具有辅助作用的民间网络信访综合平台对影响小、易解决的信访事项进行在线调节。官方的网络信访部门在整个过程中要起到引导、监督和示范作用。民间网络信访平台的建立也需要依托各社区、各乡镇的信访接待站，实现网上信访与传统信访的有机结合和良性互动。

（三）健全配套机制，增强平台运行活力

从制度执行机制的角度上来看，构建平台制度保障体系要从建立健全信息公开机制、风险防范机制、责任追究机制、监督监管机制和人事激励机制着手。

健全信息公开机制应保证网站、系统信息的易获取性和强时效性。“根据网上信访实施的不同阶段，可将网上信访信息公开大致分为事前信息公开、事中信息公开和事后信息公开。”[6]无论在哪个阶段，信访部门都需将完整准确的信息公开，方便外界监督，同时，也给责任主体施加更大的压力。另外，信息全方位公开也可以对非法上访的行为主体施加威慑力，有利于减少非法上访的数量，维护网络信访的秩序。

完善风险防范机制要求信访部门提高对信息的收集和判断能力。如果虚假上访信息横行，那么，无疑会给平台增添极大的负担。信访部门要联合公安部门对虚假信息及其发布者进行责任追究，情结严重的要依法给予处置;另一方面，信访部门也要借助网络加强与社会公众的沟通，引导信访群众理性表达诉求，以关口前移的方式减少虚假信息的产生，防范于未然。

健全责任追究机制应更加明确责任追究内容、标准和形式。网络信访不同于传统信访的一个突出特点在于信息传递速度快，责任主体一目了然。在此基础上，就要更加明确地落实责任主体应该受到什么样、什么程度的惩罚。雷厉风行的责任追究机制将有效地起到警示他人，推动工作的作用。

完善监督监管机制要注重引入体制外的监督力量。政府内部监督的优点是程序完善。但是政府内部监督也有一些弊端，首先是监督主体缺乏独立性;其次是监督机构分工不明确;再次是监督法制化程度低。受我国政治生态环境的影响，政府内部监督的强化需要一个长期的博弈过程。那么，在此过程中，政府可以引入社会力量来弥补网络信访内部监督力不足的情况。通过公众的批评建议、社会团体的沟通协调、舆论的引导等来增强监督力量是可行之举。

健全网上信访的人事激励机制强调给予信访工作者更多的关怀。信访是一项内容繁琐，压力较大，同时，也是非常考验公职人员综合素质的工作。为激励信访工作者，相关管理部门应在关注工作成果的同时，给予他们更多的政治关怀、心理关怀、物质奖励和学习机会，为信访工作者营造出一个温馨、稳定的工作氛围。

参考文献：

[1]信访局：今年底建成新的全国网上信访信息系统[EB/OL].http：//www.gov.cn/xinwen/2014-04/12/content_2657980.htm.

[2]熊翔宇.改革完善我国网络信访工作的思考[J].四川行政学院学报，2014（6）：9-11.

[3]黄文义，王郅强.转型期网络谣言传播过程及政府治理机制探析[J].国家行政学院学报，2014（3）：107-111.

[4]王廷惠.非正式制度、社会资本与经济发展[J].开放时代，2002（3）：82-94.

[5]中华人民共和国国务院.信访条例[EB/OL].http：//www.gjxfj.gov.cn/2005-01/18/content_3583093.htm.

[6]石佑启，黄 喆.论网上信访及其制度保障[J].中南民族大学学报：人文社会科学版，2014（5）：96-100.

责任编辑 莫仲宁