省级经济开发区退出的背后

李洁 沈宏婷

开发区退出机制是解决用地效率、耕地侵占、环境污染和体制机制落后问题的必然出路。但不达标的省级开发区如何退出，必须谨慎考虑。

2014年下半年至今，热火朝天的开发区建设进程突然遭遇一阵疾风，江苏、湖南、甘肃、山西、四川等省相继推出了开发区“退出”政策。尽管政策文件措辞各有方式，但传达的意思基本一致：“省级开发区将要实施考核指标末位淘汰制，不达标的开发区将报请省级人民政府取消其省级经济技术开发区资格。”

此举彻底打破了开发区终身制的资格，给那些戴着开发区帽子，享受着国家和省级优惠政策但一事无成的开发区当头一棒，敲醒了坐吃山空的黄粱美梦。

退出之因

根据2013年的统计数据，全国共有省级开发区1346家，平均每个省要布局38个左右省级开发区。现在全国各类开发区规划面积已达3.6万平方千米，已超过了我国现有城镇的建设用地面积。

保持适宜土地使用规模，保留可持续发展空间是开发区建设的基本原则，但完全符合这一原则的开发区不多。开发区土地使用过度和不足的现象同时存在，过度开发现象尤其严重，土地使用效率却很低。

以国家级开发区为例，341个国家级开发区中，有122个可供应土地面积占可开发建设土地面积的比例不足10%，其中，23个开发区的土地已全部开发供应完毕。

个别开发区产业用地比例偏低，已经偏离了发展定位，有7%的开发区工业用地率低于20%。部分开发区土地利用强度不理想，工业用地固定资产投入强度最低仅206.26万元/公顷；工业用地产出强度最低仅26.20万元/公顷。

一些开发区大举占地，存在乱占耕地和损害农民利益等现象，一些地方不切实际情况和条件，打着“高起点、高规格、高水准”的开发理念，找到几个项目就大肆圈地，“栽下梧桐树，未必引得金凤凰”。

以珠江三角洲为例，早在1996年，东莞市区批而未建的土地面积达21.75平方公里，是当时建成区面积（40.36平方公里）的53.89%。2003年，东莞市经广东省确认的违法用地达15000公顷。开发区用地无序扩张的严重后果是耕地锐减，1996-2002年间，珠三角每年消耗173平方公里，每年减少221平方公里耕地。

其次是开发区的污染问题已经不是新话题。一些地方政府为了增加财政收入，扩大就业，片面追求经济效益和社会效益，偏偏忽略甚至无视环境效益。本该在入园之前就要仔细评估环境影响的项目，不是在入园之后草草了事，造成环评与治污两张皮。

第三是部分开发区体制机制已经落后，经济增长的排头兵效应不再显现。开发区成立的初衷是要培养改革开放的“排头兵”，为此各省为开发区的体制机制创新给足了发展空间和土壤。30年来，不少开发区已经形成了高效的“小政府，大社会”管理机制。

但近年来，为了摆脱地方政府的干预，提高工作效率，开发区以前享有的特殊政策和管理特权开始弱化，与所在区域管理部门以及地方法规的矛盾和冲突不断增大。如此一来，开发区的体制、观念、管理机构和制度不仅没有成为区域比较优势和竞争力，反而成为了未来发展和创新的枷锁。

进入新常态后，各地都面临转型发展的问题，一些地方的开发商仍然寄希望于国家和地方的优惠政策，靠免费提供土地，无限期的税收优惠来吸引外商，不仅造成国税流失，还助长了恶性竞争。

最后是开发区的“僵尸企业”已经成为开发区健康发展的包袱。由于开发区的突进式发展模式，造成引入开发区的一些企业从一开始就是没有生命力的。这些“僵尸企业”长期亏损，企业资产低效甚至无效，抑或本来无望恢复生气，但由于获得放贷者或政府的支持而免于倒闭。

“僵尸企业”出现的原因很多，有的是一些原有的所谓传统行业长期在“低小散”徘徊，转型升级不成功。还有一些由于市场需求、企业决策、相关政策、发展环境出现问题，如市场竞争和需求变化，企业调整升级跟不上市场变化陷入僵局，企业决策不够科学、投资失误，导致资不抵债。

什么样的开发区该退出

不达标准的省级开发区必须退出已成定局，但如何退出必须谨慎考虑。

开发区的退出方式各省已经有了初步的实施意见，山西省、湖南省规定开发区退出后，三年内不得重新申报省级或国家级经济技术开发区。江苏省的做法是对当年经考核列全省后3位的开发区进行通报和督促整改；对连续2年列全省后3位的开发区予以黄牌警告；对连续3年列全省后3位的开发区实行退出机制，并对机构建制作相应调整。

但对于什么样的开发区该退出则是机制设计的难题。从微观层面而言，如果没有绝对有说服力的指标体系来形成退出红线，对每一个将被清退的开发区都是不公平的。因此必须建立公平、公正、清晰可操作的量化指标体系，对开发区进行绩效合理的评价，剔除不合规的开发区。

在指标体系设计的过程中不仅要征求多方专家的意见，更要秉承公开化、公正化的指标体系形成过程，鼓励开发区参与指标项目的甄选以及指标值的确定，以民主化、公开化的方式形成指标体系。在对省级开发区进行指标评价时也要运用公开、公正、透明化的评价流程，让划在退出红线下的开发区心服口服。

退出指标考量什么？首先是开发区产出效益与要素产出效率，这是开发区设立的根本。如果被评价区域的产出效率不合格，那么这个开发区就有悖于“成为区域发展引领”的宗旨。

其次是开发区的环境评价。开发区环评不能仅仅对区内企业进行环境影响评估，更要对开发区周边的水源、土壤和人民健康等方面进行综合评价，注重开发区环境指标的全面性和有效性。

第三是要对开发区的体制机制进行测评。对开发区的软环境进行评价，评价对象是区内企业，检验目标是开发区的体制机制是否真正有利于企业发展和社会稳定，区内企业是否能实实在在体会到开发区带来的实惠。指标体系中还应该突出对于区内“僵尸企业”的统计和处理情况，以反映开发区是否重视自身效率提升。

退出机制倒逼转型

开发区退出机制对于退出红线下的企业是打击更是警醒，它的存在有利于倒逼开发区主动转型。

新时期开发区转型意味着开发区必须由重视自身发展向成为带动区域经济发展的重要载体目标转型，从强调引资数量向强调引资质量转型，由强调产业发展向强调融合发展转型。

对于省级开发区而言，未来不是做增量而是做好存量，不是在廉价土地等政策上做文章，而是延伸地方产业链、提升功能，促进开发区与城市发展的融合，成为构建开放型经济新体制和培育吸引外资新优势的排头兵，成为科技创新驱动和绿色集约发展的示范区。

开发区要在发展理念、兴办模式、管理方式等方面加快转型，由同质化竞争向差异化发展转变，由硬环境见长向软环境取胜转变，健全政企沟通机制，以投资者满意度为中心，完善基础设施建设，着力打造法治化、国际化的营商环境。

严格资源节约和环境准入门槛，大力发展节能环保产业，提高能源资源利用效率，减少污染物排放，防控环境风险。

（作者单位：江苏省社会科学院经济所）