重新发现社区股份合作社

李佑一

社区股份合作社一系列利益分配、监督和参与机制，能够有效解决“小官大贪”、集体资产流失、干群矛盾尖锐等基层治理中存在的严重问题。

2015年苏州市、佛山市辖部分市区的“一号文件”，都涉及社区股份合作社的改革，与此同时，中西部大中城市周边也开始重视社区股份合作社。一边是作为社区股份合作社的发源地，一边是刚刚尝试引进社区股份合作社模式，双方都在重新发现社区股份合作社的价值，但对于后者更为迫切。

随着城镇化、工业化的发展，村改居之后，如何进行集体资产的改制，从而更好地保障失地农民的收益成为亟待解决的问题。农村社区股份合作社作为新型农业合作经济组织，将在这个过程中起到什么样的作用？自身发展还存在哪些需要进一步完善的地方？

合作社的当下意义

随着城市化进程的明显加快，相当一部分村特别是城市近郊村、城中村集体经济实力显著增强，资产规模不断扩大，但是农村集体经济资产产权不清、机制不活、收益分配不规范、民主管理不落实、社会保障措施不到位等问题随之出现，农民的利益难以得到保障。此外，随着城市近郊土地征用速度加快，失地农民越来越多，但由于失地农民出路问题没有得到很好解决，引发了土地征用难、群体上访频繁等一系列社会矛盾，大大增加了不稳定因素，也制约了本地区经济的快速发展。为此，如何分配农村集体经济收益，保持社会稳定，确保集体资产保值增值，是经济发展和城市化进程中迫切需要解决的问题。这些问题如果不解决，就会出现“小官大贪”、集体资产流失、干群矛盾尖锐等严重问题。

用一位基层干部的话来说，社区股份合作社是一个三方共赢的事情，对干部、群众、集体经济发展都有好处。对干部来说，盯着的眼睛多了，手中的权力小了，肩上的责任重了；对群众而言，集体家底弄明白了，应得的分红增加了，集体资产运作有发言权了；对社区集体经济发展来说，事项决策透明了，外界的行政干预少了，发展的道路顺畅了。

事实证明，组建社区股份合作社的地方，居民参与集体资产管理的积极性明显增强，一说开股东会，几乎悉数到场。另一方面，村干部发展的压力很大，要想办法动脑筋使集体资产保值增值。

2014年10月，中央审议通过了有关农民股份合作和农村集体资产股份权能改革试点方案。中央之所以提出推进农村集体产权股份合作制改革，主要还是为了避免工业化、城市化快速推进过程中农民利益严重受损，形成新的社会不稳定因素以及改变农村集体经济组织缺位、集体经济收入管理不善、分配不公等现状。

当下各地试点和推行的农村社区股份合作制改革，是继家庭联产承包责任制和乡村集体企业产权制度改革后的第三次重大突破。此次改革与上轮乡村集体企业产权改革相比，既有类似之处，又有显著区别。乡村集体企业产权制度改革涉及的只是社区的部分集体资产、社区的部分成员，调整的主要是乡村企业经营者与乡镇政府和村委会之间的权、责、利关系。而社区股份合作制改革涉及的是社区集体拥有的全部（经营性）资产，调整的是社区内全体成员之间及和村委会之间的权、责、利关系。

不容忽视的多重价值

农村社区集体资产权益的明晰化，是农村社区实现长治久安的一项重大的基础性工程。从实践结果来看，农村社区集体产权的分配，既能结合现状，又考虑到诸多历史形成因素。部分户口已迁出社区人员仍然享有一定的股权，而户口现在在社区的成员，也不是人人都享有股权。由于股权的设置和分配公开、公正和科学合理，得到了社区成员的广泛认可和拥护。

社区股份合作社为提高农业生产组织化程度提供了有效的制度平台。过去若干年来，各级政府曾试图通过大力推进农业的产业化经营来克服一家一户小规模生产与大市场对接的难题，但企业、基层组织和农户三者之间权、责、利关系始终不能很好地协调。而农村社区股份合作社的组建，无论是由合作社统一经营，还是由其他社会法人承租经营，合作社与全体股民的整体利益是一致的。

目前有不少农村社区股份合作社，已不局限于集体经营性资产的量化和单一土地的入股，而是以资产量化和土地入股为主，同时吸纳资金和技术参股，这样就必须对农用土地作价折股，这势必会推动我国农村土地产权制度的进一步改革。从这一角度来说，社区股份合作社有利于加快农村生产要素的市场化改革进程。

同时，农户以资金参股方式的出现，不仅为农村居民的游资提供了合适的投资渠道，也将有效遏止农村资金严重外流态势，推进农村金融市场发育，缓解长期存在的农业生产领域资金短缺的矛盾。

最后，也是最重要的一点，社区股份合作社有利于农村基层民主自治生态环境的改善。组建农村社区股份合作社后，合作社名正言顺地承担起了社区经济管理的职能。合作社通过股权和收益的分配，将全体村民与合作社形成紧密的利益联合体。切身的利益关系，使得全体成员对合作社经营状况的关心和参与程度，达到了从未有过的高度。选举产生了成员代表大会、董事会、监事会等组织构架，制定了一整套较为规范和民主的管理和收益分配决策制度。社区股份合作社的推广与规范运作，必将大大推进农村基层民主自治生态环境的改善。

村干部反对的五点理由

来自乡村干部的阻力是社区股份合作社难以生长的最大因素。乡村干部，甚至部分县区干部对农村社区股份合作社也缺乏正确认识，归纳起来他们主要有五个方面的担忧：一是担忧成立合作社后农民会直接参与社区管理，从而削弱自己的权力；二是担心合作社的成立将影响干部自身的经济利益；三是担忧合作社的股权量化不均而扩大干群矛盾；四是担忧按股分红会削弱集体资产的积累，从而影响社区基础设施的投入、公共服务的提供以及其他公益事业的建设；五是担忧成立合作社后区县、镇街的财政预算外收入受影响。基于以上的担忧，不少基层干部对成立合作社持消极观望态度，有的甚至出现抵触情绪，影响合作社的推进力度。

合作社自身也存在相对比较封闭、股权不能流动的问题。农村社区股份合作社是以行政村为单位的，主要是解决村内农民的社会和经济问题，这种特性就决定了它很难超越自身的地域限制以及受到村级经济发展实际情况的约束。在运作过程中，农村社区股份合作社的股权不能流动，也不能继承，容易造成股权的凝固，同时也不能很好地解决因为人口变动导致股权重新分配的问题，这就大大限制了合作社的进一步发展。

缺乏完善的监督机制是合作社的又一痼疾。目前各地对农村社区股份合作社的监督主要来自监事会和合作社主管部门例如农业局等，而合作社负责正常运转的基本上都是村干部，与当地政府公务人员接触较多，同时缺乏合作社成员的直接监督，很容易出现共同腐败的情况。

此外，农民村改居之后，实现了股份合作成立合作社，但是并没有找到合作制的有效实现形式，导致如何更好地实现作股量化没有明确方向。如随着城镇化和人口的流动，股权固化不能流转的弊端逐渐显现，合作社股权的可继承、可转让、可流动成为当前和今后社区股份合作社进一步深化改革的热点。简而言之，社区股份合作社仍需还权赋能。还权，即集体资产的所有权归还给农民；赋能，即丰富财产权能，除了可继承，将来还可能赋予转让、抵押、担保等财产权能，让死资产真正用好用活。

（作者单位：江苏省社会科学院农村发展研究所）