警惕地方合法性损耗的后果

杨雪冬

当下，有一种现象值得引起注意，那就是社会公众对于中央和地方的认同感存在着较大的差异，心理上更贴近地理距离更远的中央，而不是信任自己身边的地方和基层。

这种差异既得到了许多实证调查的确认，也反映在人们的日常言谈中，比如民谚说，“中央是恩人，省里是亲人，市里是好人，县里是坏人，乡里是恶人，村里是仇人”。

在中国的政治文化中，政治层级越高，公正性和权威性也越强。客观地说，社会公众的这种认同差异，符合中国的国情，并有助于稳定和提升执政的合法性，毕竟中央是国家的首要和直接代表，对中央政府越认同，越支持，表明国家的大政方针符合民心民意，执政党具有很高的公信力和权威性。这是保持国家长期稳定，凝聚社会力量继续实现发展的有利条件，也是中国制度优势的另一种体现形式。

然而，有研究表明，近年来，社会公众对中央和地方认同感之间的差距，存在不断拉大的趋势，地方虽然在努力执行中央各项方针政策，但对于执政合法性的贡献率在下降。一些公共事件的发生，不仅使地方政府与当地民众的关系尖锐对立起来，而且严重削弱了党和国家的形象。我们一方面乐观地看到中央政策享有很高的民众认同感；另一方面，更要警惕地方合法性损耗产生的后果。

在中国的国家治理中，一直强调要发挥中央和地方两个积极性。改革开放成功的经验之一就是发挥地方的积极性和创造性，既落实中央的统一部署，又解决地方面临的具体而多样的问题，并为中央政策的调整和制定提供了实践依据，从而实现中央合法性与地方合法性共同提升，相互增强。在强调顶层设计、全面依法治国的今天，如何发挥地方的作用，提升地方合法性，显得更为重要和紧迫。

首先，要在顶层设计中为有效发挥地方自主性提供制度支持。现在的中国社会更加复杂多样，社会自身的自主性不断提升，地方在服从大局，遵纪守法的同时，其自主性发挥应该得到更多的制度性支持，将“上有政策下有对策”、“打擦边球”的创新转变为于法有据的创新。这要求中央决策者提高决策的科学性、民主性，主动放权，有效调控，解决“一收就死，一放就乱”的难题。

其次，要提升地方的治理能力。中国还处于发展的赶超阶段，地方承担了国家现代化的各项任务和要求，远远超出了许多地方掌握的资源和具备的能力。在相当长的时间内，地方注定是国家与社会矛盾激化的场域，要承认这个现实。但更要主动地从意识观念、资源条件、人才素质、激励考核等多方面提升地方治理能力，使众多的地方在解决当地民众紧迫需求中提升执政的合法性。

第三，要发挥舆论的引导作用。时隔20年后，再次举行全国优秀县委书记评选，这无疑是将社会关注点引到地方政治中积极向上方面的战略性举措。大部分地方官员在默默无闻地努力工作，大部分地方政府在发挥着“郡县治、天下安”的作用，他们更应该得到社会舆论的关注和传播。