事业单位“去行政化”新动向

王刚

与北京的按部就班不同，深圳事业单位“去行政化”改革走得更远。比如彻底打破医生的“铁饭碗”，在未来3年内，深圳将有近3万医生与编制脱钩。

以2011年3月《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》的颁布为标志，新一轮事业单位改革正式启动。十八届三中全会以来，北京、深圳等地以《指导意见》为指导，在分类的基础上将事业单位改革不断推向深水区，“取消编制”、“聘用制”、“备案制”、“养老保险并轨”等一系列“去行政化”改革正在加速展开。

“去行政化”的新亮点

进入2015年，新一轮事业单位改革步入加速期。2015年1月，《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》；2015年6月，《事业单位领导人员管理暂行规定》等事业单位改革的法规文件相继颁布和施行，“去行政化”也开始推向实处。以北京和深圳为代表，在对行政类和生产经营类事业单位改革的同时，积极探索公益类事业单位“去行政化”改革的新思路和新做法。

2015年5月，北京出台了《关于创新事业单位管理加快分类推进事业单位改革的意见》，明确北京将不再批准设立承担行政职能、从事生产经营活动的两类事业单位。同时，这两类事业单位将面临“转型”，前者将逐步划归行政机构或转为行政机构；后者逐步转为企业。而对于公益类事业单位，开始探索推行“去行政化”。

先是通过“备案制”增强公益类事业单位的自主权。据北京市编办相关负责人介绍，“备案制”是一种创新，目前正在研究提出针对相应事业单位的备案管理具体办法。“备案制是一种更为灵活的管理方式，可以对相应事业单位减少微观和直接的管理，更多地管总量、管标准。”此举有助于增强事业单位法人自主权，也体现了政府简政放权的要求。

按照规定，实行“备案制”管理的，主要针对申请设立面向社会提供公益服务、已制定编制标准的公益二类事业单位。北京市编办介绍，对这些事业单位今后的管理方向将是，机构编制部门根据标准核定编制或人员额度总量，主管部门根据工作需要在总量内动态调整，优化结构，报机构编制部门备案。

其次是创新公益类事业单位的用人机制。以政府购买服务为主要方式，新增公益项目原则上不再增编，在全面梳理事业单位岗位职责的基础上，重新核定管理岗位、专业技术岗位中的主体业务岗位人员编制。对于工勤岗位、专业技术岗位中的辅助业务岗位，将采取政府购买服务方式或实行人员额度管理。按照“老人老办法、新人新办法”的原则，对工勤岗位、专业技术岗位中的辅助业务岗位现有编内人员实行实名制管理，只出不进，随自然减员逐步收回编制；对新进人员按照新的用人制度管理。

对于公益二类中的高校、公立医院，将探索不再纳入编制管理。据北京市编办相关负责人介绍，今年这一改革就将开始在部分单位试点，并探索“退编”后新的配套管理措施。

据了解，目前，北京市财政对高校、医院已经开始实行新的拨付标准。新标准不再是按人头拨付经费，而是采取综合的经费核算办法。比如，对于医院，财政是根据床位、科研、门诊量等作为拨付经费的依据。对于高校，则按照国家下达的招生指标完成招生任务后，财政按生均比等因素拨付经费。“如此一来，医院聘用多少医生护士、高校聘用多少教师，都与财政经费没有直接关系了。”编制在高校、医院管理中的重要性也在逐步减弱，这为探索不纳入编制管理提供了条件。市编办称，与编制相关的财政经费、养老保险、户籍管理、出国交流、住房补贴等配套措施，相关部分也将按照事业单位改革的总体要求，依据有关规定实施管理。

与北京的按部就班不同，深圳事业单位“去行政化”改革走得更远。

2014年2月，深圳市人力资源和社会保障局局长王敏透露：“今年会有比较大的动作，分类出台改革指导意见。事业单位人事制度综合配套改革核心就是‘去行政化’，实现‘全员聘用、以事定费、绩效考核’，事业单位的岗位设置、人员聘用、工资分配等均由事业单位自主决定，而不是由主管部门审批。”他认为，事业单位人事制度综合配套改革就是要“去行政化”，解决事业单位与主管政府部门之间传统的博弈关系，事业单位要有一整套内生的自控生态体系。

同时，对事业单位的财政经费供给方式实行改革，实现“以事定费”，事业单位的岗位设置、人员聘用、工资分配、岗位与职称的挂钩程度等，以前是由主管政府部门审批，改革后这些将都由事业单位自主决定。事业单位提供公共服务的好坏，也不由主管政府部门评价，而是由服务对象来评价。

以《事业单位人事管理条例》出台和实施为契机，2014年7月1日起，深圳市事业单位将逐步取消行政级别，全部实行聘用制，所有事业编制人员将参加社会保险。2015年5月28日，深圳市出台了《深圳市深化公立医院综合改革实施方案》，《方案》最大的亮点在于：未来深圳的公立医院不再实行编制管理，取消公立医院行政级别，实行全员合同制管理。彻底打破医生的“铁饭碗”，在未来3年内，深圳将有近3万医生与编制脱钩。

深圳市卫计委介绍，深圳将同步推动人事制度综合配套改革，全面取消与人员编制挂钩的医院财政补助核算方式，实行“以事定费、以费养事、以事定岗和按岗聘用”的人力资源管理方式。其中，将建立以岗位为核心的全员聘用、工资分配等管理制度，淡化和取消身份差别；健全内部考核机制，将考核结果与医务人员的岗位聘用、个人薪酬挂钩，落实医院用人管理自主权。

“去行政化”

的难点及阻力

从北京和深圳的实践来看，事业单位“去行政化”改革的难点和阻力主要来自四个方面：

从“备案制”来看，这种新做法主要是机构编制部门根据标准核定编制或人员额度总量，主管部门根据工作需要在总量内动态调整，优化结构，报机构编制部门备案。在此基础上，事业单位依据备案进行具体的人事、财务等的运作。备案制的主要目的是给予事业单位自主权，但是从具体实践来看，主管部门虽然一定程度上让渡出了对事业单位的人事、财务等权力，但是仍然牢牢地把控着事业单位的编制调整（数量）权。因此，在一定意义上“备案制”并没有从根本上改变主管部门与事业单位的“行政关系”。

从“取消编制”和“全员聘用制”来看，最大的难点和阻力在于“身份冲突”，一直以来编制在人们的思想里意味和代表着“吃皇粮”和“稳定”，是一种身份的象征，只要是有编制，无论是保安，还是掏粪工，都可能会吸引无数竞考者。常言道：“死也要死在编制里”。许多人认为，大学老师和医生，是我国教育事业和卫生事业的最主要参与者和建设者，即便现在的管理体制有这样那样的问题，但谁也不能否认的是，高校与医院也是公益事业的一部分。即便是西方国家，对于体制内的老师和医生，也基本要确保稳定，许多国家还要确保“吃皇粮”。正是这种身份认同的冲突，导致许多人对取消编制和聘用制的疑虑、担忧甚至抵触。

从“以事定费”来看，主要是通过改变财政拨付（付费）方式来破解事业单位和主管部门之间的行政隶属关系，从而实现“去行政化”。但是事业单位的“事”如何确定？确定的标准是什么？加上各行各业提供的服务不尽相同，如何确定“事”难度并不小。对一些提供服务可以量化的公益事业单位，对其“事”的确定则相对容易，而对于那些提供的服务很难或不能量化的公益事业单位，对其“事”的确定将具有很大的难度。

从“配套制度和设施”来看，“去行政化”是一项复杂而庞大的系统工程，牵一发而动全身，需要方方面面的配合和协调。“取消编制”、“全员聘用”意味着原有的与编制相对应的一整套配套制度和设施要进行调整。因此，包括财政经费、养老保险、户籍管理、工资分配、住房补贴等配套措施都要进行相应的变革，甚至要根据变化重新制定建立新的配套制度和规定。可以说，事业单位“去行政化”任重而道远。

进一步深化

“去行政化”的思路

北京、深圳在事业单位“去行政化”上的新做法，在某种程度上已经成为改革“新风向”。综合北京、深圳的实践，进一步深化事业单位“去行政化”改革仍需加大力度：

进一步明确事业单位的职能定位。从性质和社会功能来看，首先其具有公益性，其次是其生产和提供公益（社会）服务，其与西方发达国家的非营利组织具有“共同性”，从本质上将事业单位是一种生产提供公益（社会）服务的组织机构。也就是说，事业单位并不是政府部门或行政机关，也就没有必要非要采取行政化（级别）的管理体制和运行机制进行运作。因此，事业单位应该定位在生产提供公益服务上。

持续推进管办分离改革。管办分离是政府事业（公共服务）职能的分离，是政府对社会事业的公共管理职能（管）与举办事业单位形成的出资人职能（办）的分离，其实质是公共服务的提供职能和生产职能的相分离。管办分离不宜一刀切式地将各类事业单位纳入一种模式，而应立足政府事业职能复杂性与事业单位多样性，采用多样的实现方式。

深化事业单位法人治理结构建设。根据中国国情探索多样化的事业单位法人治理结构。在承认事业单位、政事关系多样性的基础上，在法人型事业单位逐步建立以理事会为中心的、不同于公司企业的法人治理机制；事业单位设立理事会、管理层、专业委员会及职工大会，分别行使决策、管理执行、专业咨询、监督约束等职能，从而协调政府、事业单位、职工、社会等利益相关者在法人治理结构中的权责关系，实现事业单位的良好治理。

改革公共财政支持方式。财政拨款是政府对事业单位的重要控制，也是事业单位行政化的重要诱因。要将政府对事业单位的财政拨款权下放给公共服务对象和相关当事人，由服务对象面向包括事业单位在内的所有公共服务主体购买公共服务，使各种公共服务主体具有平等的地位，形成竞争机制，这样促使事业单位加强内部管理，控制成本，提高公共服务的质量和效率。从分权的形式上，公共服务对象拥有公共服务的选择权，服务的质量、数量、品种、标准、价格等由相关当事人根据经济社会发展水平确定并进行年度更新。

完善相关配套制度改革。一是深化人事制度改革。以转换用人机制和搞活用人制度为核心，以健全聘用制度和岗位管理制度为重点，建立权责清晰、分类科学、机制灵活、监管有力的事业单位人事管理制度。二是深化收入分配制度改革。以完善工资分配激励约束机制为核心，健全符合事业单位特点、体现岗位绩效和分级分类管理要求的工作人员收入分配制度。三是推进社会保险制度改革。完善事业单位及其工作人员参加基本养老、基本医疗、失业、工伤等社会保险政策，逐步建立起独立于单位之外、资金来源多渠道、保障方式多层次、管理服务社会化的社会保险体系。

（作者单位：广西区委党校公共管理教研部）