政策解读：一项优化公共政策的机制设计

杨敏

林伟是中部某省一家农业合作总社理事长，年初老林从农民手里流转过来3000多亩地，打理这片农田需要不少资金。前阵子，他听说土地经营权可以抵押担保贷款，老林觉得这是个“以地生财”的好机会。

老林把自己的想法和合作社理事们一说，却遭到大家的反对，大家议来议去，也整不明白这个政策到底是怎么回事。

一天，镇国土所所长黄浩杰来到村里，向他们解释经营权抵押的事：“我今天带来了一本政策解读，你问土地抵押贷款的事，上面说得很清楚。”国土所长嘴中的政策解读，就是近两年来，各级政府的一项“规定动作”。

2013年10月，国务院办公厅发布《关于进一步加强政府信息公开回应社会关切提升政府公信力的意见》。意见要求重要政策法规出台后，“谁制定，谁解读”，同时建立专家解读机制和沟通协调机制，提高政策解读的针对性、科学性、权威性和有效性，让群众“听得懂”、“信得过”。

从国计到民生，从国家的大政策到百姓的小日子，公共政策的落地，需要一系列机制性保障，政策解读就是这样一项全新的机制设计。

我们可以从两个视角去理解政策解读的重要性。一个是民间视角，也就是“老林”的视角。长期以来，老百姓的政策需求更多的是以一种信息需求不对称表现出来，也就是说，政策在那儿，老百姓不知晓、不会用，从而束缚了发展的手脚，企业发展亦如此。因此，政策供给不足的背后，其实质是一种政策的供需失衡现象，也就是政策的“脚力”有限，到不了老百姓的手上。

另一个视角，是国土所所长的官方视角。公共政策有一种理论，叫做地方科层损耗，说的就是科层制的存在，使得政策传递过程出现“跑冒滴漏”，导致政策的含金量在落地过程中大打折扣，最终实际的社会效益小于预期效益。

西方国家政府官员与民众长期处于规则意识和法治观念之下，个体对公共政策影响较小。但我国在制度基础设施、公共治理机制等方面存在一定缺陷，政策执行者的态度取向、利益诉求等都可能对政策产生影响，从中央到乡镇五级政权的科层管理模式，容易出现政策偏差和政策失灵。

从这两个视角来看，政策解读作为优化公共政策的一项机制性安排和一项制度化程序，就显得尤为重要。

当下，政策解读已经步入常态化、规范化，各地尽其所能，实现同步解读“零时差”，权威解读“零误差”，系统解读“零死角”，个案解读“零距离”。用老百姓可视、可感、可信、可得的方式，把晦涩难懂的官方语言转换为平易近人的百姓“方言”，无疑是政策传输过程一个良好的机制设计。

政策解读不仅仅符合经济理性，同时也是一种政治理性。说到底，它是公共决策祛魅的过程，一个政策透明化的技术手段。以往，那些连专家都直呼看不懂的政策，需要经过立体多维的解释和说明；以往，那些掌握在少数人手上秘而不宣的政策，必须第一时间在政府网站、报纸电视、两微一端甚至是田间地头露面；以往那些需要老百姓钻破脑袋去托关系找人才能争取到的特殊优惠，变成一种人人可享的普惠性政策甘霖。

诚然，政策解读在整个政策过程中只是一个很小的环节，但兹事体大、不可或缺。对于公共政策来说，这一制度化的安排，可以促进公共政策达至一种均衡状态，即供需均衡、利益均衡以及结构均衡。