重点水利建设资金实行国库集中支付的思考

潘良君 邵群梅 朱冠余

（江苏省水利工程建设局，江苏 南京 210029）

1 国库集中支付概念

国库集中支付制度是国库集中收付制度的重要组成部分，是相对于原来的财政国库资金分散支付而言的。国库集中支付制度是把财政资金由传统的层层划拨改为国库单一账户的公共财政管理体系。具体地说，就是将所有的财政性资金全部集中到国库单一账户，所有的财政支出由国库单一账户支付，对财政资金从预算分配、预算拨付及收款人账户实行财政直接全过程监督、控制的一种制度。

国库集中支付以建立国库单一账户体系为核心内容。财政部门按资金使用性质在商业银行为预算单位开设的用于预算资金的日常支付和与国库单一账户清算的零余额账户。国库单一账户集中了所有的财政资金，并且只有财政国库部门才可以签发支付命令。国库集中支付方式就是改变原来的财政资金层层拨付程序，建立国库单一账户体系，将所有财政性资金纳入国库单一账户体系管理，由国库集中支付机构在指定银行开设国库集中支付专户，将资金直接从集中支付专户支付给收款人。国库集中支付的显著特点是资金的流转链条短、支付程序简洁，各资金使用部门没有资金的直接支配权，切断了支出部门与供货商之间的资金联系渠道。

财政将是下一步全面深化改革的重点领域。继续深化和完善国库集中收付制度方面的改革，也必将是大势所趋。

2 江苏省重点水利建设管理现状

2.1 建设管理模式

江苏省重点水利工程的建设管理，实行项目管理和分级管理相结合的原则。对工程建设在一市范围内由市成立项目法人负责建设管理，对跨市的重点工程，主要由省水利厅成立现场协调管理机构或直接组建项目法人。现场协调管理机构代表省水利厅对重点水利工程项目实施现场协调管理，由项目涉及的各市水行政主管单位，即各市水利局组建项目法人，行使项目法人职责，具体负责工程建设管理工作。省里直接组建项目法人的项目，往往根据项目情况由市成立工程建设处，作为现场建设管理单位。对技术复杂的建筑物，省水利厅会直接组建机构实施。各项目法人或现场建管单位健全组织机构，内部相应设立综合处（科）、工程处（科）、计划处（科）、财务处（科）等部门。征地移民安置工作往往由项目法人与当地政府签订包干协议，交由政府专门成立的征地移民安置办公室进行具体实施。

2.2 资金财务管理情况

2.2.1 财务机构设立和人员配备

目前，全省重点水利工程建设执行项目法人制，水利工程的初步设计批复后，由省水利厅发文成立现场协调管理机构或直接组建项目法人，如：成立某工程建设管理局，属临时机构，无法申请组织机构代码，随工程建设项目的完成自动撤销；财务人员采取省里委派制，即由省水利厅或省水利工程建设局直接委派财务人员担任省属重点水利工程建设管理局的财务负责人、总账会计、出纳会计等；省水利厅委派的基建财务人员在加强重点水利工程基建财务管理、业务指导和建设资金的监管方面发挥了重要作用。

2.2.2 资金筹措和拨付方式

工程建设资金由中央、省、市、县共同筹集，各级建管单位发挥积极的主观能动性，省级建管单位负责省以上资金、市级建设单位负责市县配套资金筹集到位。水利工程建设资金实行专户存储、专款专用原则。根据每年省发改委、省财政厅、省水利厅三家联文下达的计划安排，对省里成立项目法人的项目，省以上资金由省财政拨至项目法人统一使用管理；对省水利厅成立现场协调机构的项目，省以上资金由省财政下达相关市，省控部分资金拨付省建管局管理（如勘测设计费、预备费等）。市县配套资金由地方财政拨付至市县建设单位开设的专户。中央和省级资金由项目法人根据工程批复概算、投资计划、实施进度并结合配套资金到位情况拨付至现场建设管理单位或直接支付中标单位，市县配套资金拨付方式由市县建设单位会同有关部门商定。征地移民资金由项目法人根据与地方政府签订的包干协议和实施进度，按规定将征地移民资金支付给当地征地移民办公室。

2.2.3 资金管理和财务管理措施

作为全省重点水利工程行业主管部门，省里委派的财务人员主要从以下几个方面开展工作：

（1）直接参加重点水利工程的建设管理。财务人员不仅要做好工程建设成本的日常核算工作，还应积极参与工程的招投标、合同管理、概预算调整等工作，在工程的各个风险环节把关，做好领导的参谋。

（2）积极协调、筹措资金，满足重点工程建设需要。水利工程建设属于公益性项目、基础设施建设项目，资金来源多、涉及范围广、层次多，通常由中央、省级、市、县几级投资，造成资金筹措难度大。为满足重点水利工程建设的资金需求，项目法人财务部门要与地方政府、财政部门、水行政主管部门等多方协调、沟通，发挥积极能动性，做好资金的筹集、安排工作。

（3）结合工程特点建立健全财务管理制度，规范资金使用行为。协助各重点水利工程建设项目法人制订、完善财务管理制度，使得各级建设单位的财务工作有据可依。

（4）积极组织好省重点工程财务人员的培训活动，注重对工程一线和基层会计人员的培养。随着财税体制的进一步改革，在国有土地新政策出台等新形势下，若需加强工程建设资金有效安全使用、征地移民安置资金阳光兑付，对工程一线和基层财务人员的培训显得更加迫切。对此，要协助各工程项目法人组织举办水利工程识图及概（预）算编制、招标文件编制及审查、水利建设项目合同管理、征地拆迁及移民安置经费的核定、使用及管理、项目管理信息软件操作、世行项目提款报账等内容的培训活动，大大拓展基层财会人员的视野，提升省重点工程财务人员的管理水平，为水利建设培养财务人才。

（5）经常对重点项目资金管理进行跟踪检查和业务指导。我们通过经常性检查和专项督查来指导省重点工程各级建设单位的财务管理工作，指导基层单位的业务工作。作为省水利厅基建财务管理的专业人员，多次参加省水利厅开展的水利工程建设领域突出问题稽察等专项督查活动，并主动联合省纪委驻厅纪检组、各级建设项目法人的工程人员共同组成专项检查小组开展合同执行情况检查、征地移民安置资金使用专项检查、项目建管情况检查等活动，通过开展的各项检查及时发现存在的问题，并提出有效整改措施，提高了全省水利部门基层财务管理水平，效果良好。

3 国库集中支付实行对江苏省重点水利工程财务管理的影响

重点水利建设资金实行国库集中支付，最大的变化即简化了拨付的中间环节。所有建设资金支付不再通过项目法人，项目法人账户只有建设资金预算指标，不再具有实有的资金形式。这对重点水利工程建设项目法人的财务管理影响巨大，主要有以下几个方面。

3.1 改变建设资金层层拨付、流转环节多的现状

拨付资金的方式改变，大大减少了拨付环节，彻底解决了重点水利工程建设资金分散沉淀在各级项目法人账户的现状。将重点水利建设资金全部集中到国库中，由财政部门实行统一支配调度，这大大节约了财政资金的使用成本，也提高了资金使用效率。

3.2 有效解决了建设资金在中间部门的滞留、截留、挤占、挪用等问题

水利重点工程建设资金纳入到国库单一账户体系存储、支付和结算。建设资金直接由财政支付到收款人，不再通过各级项目法人的账户，也从根本上杜绝了建设资金在途中的滞留、截留、挤占、挪用等问题的发生，防范了建设资金拨付环节存在的风险，保证了资金安全。项目法人可以通过政府专用网络了解和掌握建设资金支付的情况，也提高了信息传递的速度和透明度。

3.3 提高建设资金拨付效率，加快财政预算执行进度

各级项目法人不论是采用直接支付还是采用授权支付重点水利建设资金，都应严格按国库集中支付的流程规范操作，一改以往层层拨付的环节。经审批后，直接由财政国库单一账户支付到承包商或供应商。不仅提高了建设资金拨付效率，同时也加快了财政预算的执行进度。

3.4 有利于地方配套资金的筹措

在国库集中支付制度下，财政部门不再对项目法人拨付建设资金，财政部门核准预算指标和支出，建设资金统一通过单一账户进行转账结算。这有利于各级财政部门随时掌握水利重点建设项目地方自筹资金的到位情况，每年合理地进行地方配套资金的预算安排，对地方配套资金的筹集有积极的推动作用。

3.5 满足财政部门对水利重点工程建设资金使用过程监督的需要

实行了国库集中支付后，水利重点工程建设资金全部纳入到财政国库单一账户体系下管理，财政部门通过专网实行现代化的监控，对每天资金流向和流量进行实时掌控，这满足了财政部门对我省重点水利工程建设资金使用的全过程监督。

4 水利重点工程建设资金实行国库集中支付可能存在的问题

国库集中支付制度改变了重点水利建设资金的拨付方式，但因为相关的政策、制度和实施细则尚未制订，水利工程项目法人属临时机构，尚不具备实行国库集中支付的条件。在实际工作中如要实施国库集中支付可能存在以下几方面的问题：

4.1 实行国库集中支付易造成工程款支付滞后，影响工程顺利建设

在目前现状中，省里直接委派的基建财务管理专业人员，不仅要熟悉基建财务会计，还要熟悉“四制”管理及基建程序；直接参与建设过程的管理，发挥积极主观能动性，在工程建设的各个风险环节进行监督把关，及时有效地进行资金支付、信息反馈。

重点水利工程建设资金拨付、价款支付一旦实行国库集中支付，即项目法人需要在原已经监理、业主审核的基础上，再向财政部门申报一套计量支付材料，通过财政部门分管处室再审核、分管厅领导审批，然后转到国库处才能支付至承包商或供应商。实际操作中，相应增加工程款申报级次、审核手续，财政部门财务人员缺乏水利基建财务管理经验，造成审核时间长，影响工程建设的顺利进展。

根据合同通用条款规定，在承包商申请材料递交监理部门之日起，28 天内由业主方将合格项目的工程价款支付到承包商账户。但从一些已执行国库集中支付的地方水利建设项目检查中发现，财政部门对工程价款支付存在滞后现象，时间无法满足建设的需求，这势必影响供应商对材料的供应、承包商对工程建设工期的执行，有的甚至影响承包商对工人安排，既而影响到工程整体。

4.2 实行国库集中支付审批流程复杂，降低资金支付效率

在实际操作中，由于实行国库集中支付后，项目法人或建设单位的每笔支出均要通过财政的审核，增加了审批级次，流程的复杂化导致资金支付效率降低，也相应增加了项目建设成本及资金使用效益。这与实行国库集中支付制度降低财政资金运行成本、提高财政资金使用效益的原则背道而驰。

4.3 重点水利工程建设项目法人属临时机构，尚不具备执行国库集中支付的条件

我省成立的重点水利工程建设项目法人属临时机构，无组织机构代码，随工程项目的完工自行撤销。如何具体执行国库集中支付？如何开设零余额账户？如何通过政府财政专网进行预算指标的申请和用款申请？今后如何进行预算编制？……一系列的问题都会涌现出来。具体该如何操作，这些还未见详细的制度或实施细则出台，故重点水利工程建设资金实行国库集中支付目前尚不具备执行条件。

重点水利工程建设成本的发生，有的可以编制详细具体的使用计划，但有的可能会因现场具体实施中突发情况发生不可预见费用，产生必须的合理的合同外支出，这些是无法事先编制预算的。所以，对于水利建设专项资金执行国库集中支付还需要做大量而细致的调研、试点等工作。

4.4 重点水利建设资金实行国库集中支付审核时间长，影响预算执行进度

另外，从以往中央试点国库集中支付的水利建设项目来看，财政部门在实行国库集中支付时的审核工作流程存在审核时间过长、审核成本高的情况，在影响水利工程用款的同时，也影响了财政预算的执行进度和财政资金的使用效果。

4.5 预算指标经人大通过审批迟，严重影响水利建设项目的第二年正常用款

根据往年的情况，每年水利基本建设资金计划通常在第二季度才下达。如果是已批复的新项目，因为资金计划下达迟，往往无法在当年上半年开工建设。如果是老项目，上年度已下达资金计划，指标尚未用完，足够第二年上半年的建设需要。但实施国库集中支付后，基本建设资金属专项资金，其专项预算及上年结转的预算指标需通过省人大决议才能批准下达，根据每年省水利厅对专项预算指标下达情况的了解，通常在第二季度，即4～5月份才下达，这势必造成每年1～4月份无款可用。鉴于水利项目建设的特殊性，工程往往在“今冬明春”是建设高峰期，对资金需求量大。尤其在1月份年关前，为了保证农民工工资发放到位和维稳的需要，势必要求结清春节前承包商的工程价款。在实施国库集中支付后，因预算指标下达迟，必定严重影响水利基本建设对资金的需求。

5 重点水利建设资金实行国库集中支付的几点建议

5.1 国库集中支付简化工作流程，缩短审核时间

水利基础设施的建设属于公益性项目，资金投入都是由政府出资安排，理应纳入政府预算。但是，水利基础设施的建设有其行业的特殊性，每年6月份即进入主汛期，各水利建筑物开始进入防汛泄洪状态。尚处于建设中的各类水闸、船闸等主体工程必须完工实现通水，承担起防汛的任务。此特殊性要求水利工程项目必须在下半年进行开工、征地、招投标等工作，在有限的工期中完成主体工程建设，即在第二年的汛期到来前完成水下工程的通水验收工作。这使水利工程在建设高峰期对资金的要求会更高，如：需要人员到位、材料到位、施工到位、质量保证等，此皆需要资金作为保障。然而，我们在各地检查中发现，国库集中支付制度的实施，因为申报层次多，核批手续多，审核流程复杂，造成工程价款不能按合同条款规定的时间及时支付到位，常出现工程款支付滞后现象，这势必最终影响水利工程不能如期顺利实施或影响工程质量等。

建议在实行国库集中支付时，考虑到水利工程建设的特点，进一步简化审核流程，缩短审批时间，提高资金支付效率，以满足水利工程建设期对工程计量的支付需求。

5.2 开展我省重点水利建设资金实行国库集中支付的调研和试点工作

项目法人属临时机构，鉴于水利工程建设的诸多特珠性，重点水利工程建设资金执行国库集中支付需要一个具体的、更切合项目建设的操作细则，明确流程，规范程序。应在我省重点水利工程项目中积极开展调研工作，对新开工项目实行试点，结合试点项目实行过程中出现的问题进行跟踪、研究对策、及时解决，最终制订出适合我省重点水利工程建设资金实行国库集中支付的相关实施细则。

5.3 转变观念，改进重点水利建设财务管理方式

国库集中支付的进一步深化改革势在必然，重点水利工程建设管理者应积极应对，切实转变观念，创新工作思路，改进财务管理方式，以适应国库集中支付新模式。工作中总结好国库管理和支付经验，与兄弟部门做好横向交流学习，与基层单位做好纵向沟通，共同把重点水利工程建设的财务管理工作做好。

5.4 完善现代化信息系统，建立财务信息传递的快速渠道

重点水利工程建设资金纳入财政国库单一账户体系，直接由财政国库支付到承包商或供应商，不再通过项目法人或水行政主管部门。项目法人或水行政主管部门如何履行监管职责、加强资金监督，这需要及时掌握建设资金流向、流量情况，则财务信息及时传递显得更为重要，亟需建立一个现代化的信息系统，以适应现今新形势的需求。

6 结语

在实行国库集中支付改革的新形势下，为加强国家和省重点水利工程建设资金管理，我们在财务管理工作中仍应紧紧围绕资金安全目标，进一步创新财务工作思路，重点在强化概算执行、合同管理、成本核算等方面下功夫，加强财务工作的过程控制，把好资金支付前的审核关。各级水利项目财务人员只有加强理论学习，提高基建财务的管理水平，才能进一步促进水利工程的新发展。