水利工程建设项目推行“代建制”的认识与建议

周 建 曹善宇 吴明龙

（江苏省水利工程科技咨询有限公司，江苏南京 210029）

水利工程建设项目管理体制经过多年的改革，目前已基本形成了以项目法人责任制、招标投标制、建设监理制和合同管理制为特色的水利工程建设管理体制的基本格局。2004年《国务院关于投资体制改革的决定》中提出：对非经营性政府投资项目，加快推进“代建制”，即政府投资项目通过招标的方式，选择专业化的项目管理公司，负责项目的投资管理和建设组织实施工作，项目建成后交付使用单位的项目管理模式。为进一步深化水利工程建设管理体制，提高水利工程建设项目的管理水平和投资效益，根据省发展改革委《江苏省省级投资项目代建制暂行规定》，江苏省水利厅2013年制定了《江苏省水利工程建设项目代建制试行办法》。

1 推行“代建制”的意义

水利工程建设项目实施“代建制”是将项目建设人与项目使用人分离，由项目出资人通过招标或委托方式选择有相应资质的工程管理公司或具备相应工程管理能力的其他企业，负责项目的投资管理和建设组织实施，项目竣工后交付使用人的项目建设管理方式。其积极意义表现为：

（1）通过引入代建单位，实现水利工程建设项目多方相互制衡机制，并通过明确代建单位为拟建工程建设项目控制投资的主体责任人。这样，既可有效地防止“超规模、超标准、超概算”的“三超”现象，又可通过实行专业化管理，切实提高政府投资效益和项目建设管理的水平。同时，由于引入“代建制”后，现有的“政企不分、行业垄断”被打破，要承接建设代理任务必须通过市场竞争，故有利于鼓励代建单位在加强企业内部核心竞争能力的同时，积极拓宽其相应的技术服务领域。

（2）实施“代建制”后，代建单位具有丰富的项目专业的建设管理经验，既能提高建设管理水平，降低建设管理成本，又可避免以往组建临时机构难免会出现只有“一次教训”，没有“二次经验”的现象。同时，依照代建合同的约定，代建单位向投资部门（业主）缴纳了履约银行保函或履约保证金，使得政府投资部门可从经济上对代建单位提高自身技术水平、增强服务意识起到一定的促进作用，由此，可进一步提高水利工程建设项目的建设管理水平。

（3）实行“代建制”可有效地促使政府在职能转变的同时，进一步规范建设项目投资管理水平。实行“代建制”后，政府主管部门作为投资方，可从繁琐的项目管理业务中解脱出来，由决策角色转变为监督执行角色，自然地减少了水利工程建设项目实施过程中对建设规模、建设标准的随意变动；改变了以往法人单位是为特定项目的建设而成立、项目一旦完成人员就解散的短期行为，专业代建组织能够认真总结在水利工程建设项目实施过程中形成的一整套经验，不断完善建设机制，并推动水利项目建设管理体制改革的深入。

（4）推行“代建制”后，将有利于水利工程建设项目造价的降低和建设管理水平的提高与管理观念的更新，使水利工程建设项目管理更好地与国际接轨。“代建制”的实施，不仅为水利工程建设项目部分配套资金的管理和融资创造了有利条件，而且投资者可以集中精力通过各种渠道做好相应的配套资金的监管工作。同时，引入“代建制”后，打破了投资、建设、管理和运营集中于一个大系统的格局，政企不分、行业垄断也被打破，使得要承接建设代理任务必须通过竞争，有利于鼓励代建制公司降低代理费用，加强投资控制。

（5）水利工程建设项目推行“代建制”是落实工程建设领域内“标本兼冶，重在治本”要求的具体措施。从制度上、管理方式上进行改革，将有力地促进整个水利行业（包括勘察设计、技术、造价咨询、工程质量管理等部门）的规模调控和结构优化组合，同时推动水利工程建设行业组织方式的改进，促进工程管理和咨询业的发展，从而进一步提高水利行业的组合核心竞争力，为开拓国内、外水利工程建设项目建设市场打下坚实的基础。

2 “代建制”的实践及分析

2.1 实施“代建制”的适用范围

根据《关于投资体制改革的决定》（国发〔2004〕20 号），主要是在“非经营性政府投资项目加快推行‘代建制’”。水利工程建设项目实施“代建制”，可分为全过程代建和建设实施阶段代建两种形式，并以“初步设计批准”为界，划分为两个阶段。其中：采取全过程代建的，需在项目建议书批准后选定代建单位；采取建设实施阶段代建的，在项目初步设计批准后选定代建单位。笔者主要针对建设实施阶段的代建形式进行相应的研究，水利工程建设项目实施阶段“代建制”的特点是：由过去工程自管型的小生产管理方式向项目专业化管理的方向转变。

目前，根据江苏省的实际情况以及《江苏省水利工程建设项目代建制试行办法》的要求，实施“代建制”的适用范围是：本省行政区域内总投资1000 万元以上，且政府投资（或者融资）占总投资额30%以上，或者政府投资（或者融资）金额在500 万元以上的公益性水利工程建设实行代建制的项目。同时应根据项目的不同特点和需求，可以实行两种代建形式：第一种是全过程代建，即代建单位根据批准的项目建议书，从工程的可行性研究报告、初步设计、建设实施至竣工验收实行全过程的代建管理，其主要适用于投资规模较小、使用功能单一的项目。第二种是建设实施阶段的代建，即从项目初步设计批复后，通过招标等方式确定项目代建单位，由代建单位根据批准的初步设计、概算独立地对水利工程建设项目从开工建设直至竣工验收进行相应的组织管理，此阶段项目建设（使用）单位主要负责协助代建单位办理相关手续，并对拟建项目进行有效地监督。建设实施阶段代建方式主要适用于投资规模较大、使用功能复杂、技术难度大的项目。

2.2 “代建制”实例

由江苏省实施的某水利工程建设项目，实行了建设实施阶段“代建制”。该拟建项目首先通过招、投标的市场竞争形式，最终确定我单位为该水利工程建设项目建设实施阶段的代建单位。在接到该拟建项目的代建任务后，我单位随即按照招、投标文件的要求组织相应的工程技术人员进入该水利工程建设项目的工地。现场代建机构根据拟建水利工程建设项目的特点，成立综合部、工程部和财务部，并配备人员具体从事相应的代建水利工程建设项目。主要代建的内容包括：现场征拆、临时工程、主体工程及相应的原材料的质量控制、具体的计量支付等事项。从代建之初至今已达半年，现场代建机构发挥出了“代建制”所要求的作用。譬如：审查设计单位提供的临时设施围堰的设计方案时，根据原设计单位提出的方案，并结合现场的实际情况，现场代建机构工程部的工程技术人员对方案进行了有效优化，使得优化后的方案为工程的顺利实施和保证工期目标的实现提供了保障。该优化后的方案不仅得到了原设计单位的认可，而且本项目的建设单位也给予了一定的评价。在日常工程质量和工程进度的关键节点等方面，认真做好相应的组织协调工作，依据相关施工、材料、设备采购合同，结合工程的实际情况，制定详细明确的代建目标，与各参建单位形成共识，凝聚建设、代建、设计、监理、施工等单位的多方力量，向着该建设项目的总目标努力推进，并在整个过程中，做好“帮管结合，诚信沟通”等工作。在工程计量支付和工程进度的关键节点控制等方面，密切配合现场监理机构进行有效审查，收到了很好的成效。现工程正在按原定计划（包括工期、质量、投资、安全、文明等方面）顺利进展。

但结合项目的具体代建实践，确实在实施过程中也暴露出许多问题，亟需在“代建制”体制和机制等方面应予以深入探讨，使水利工程建设项目建设实施阶段“代建制”得到不断完善，这有利于全省水利工程建设项目代建制的健康发展。

2.3 现状“代建制”执行过程中存在的问题分析

现状水利工程建设项目建设实施阶段“代建制”尚属起步阶段，在具体的执行过程中，仍然存在一些问题，主要表现为：

（1）业主（建设单位）的观念没有完全转变，主观意识上未将拟建水利工程建设项目“建设”和“运营”真正分离。由于实行“代建制”的目标之一就是要解决“建设、监管、使用”多位一体的矛盾，但在“代建制”的实施过程中，建设单位或多或少仍拘泥于传统的部门利益，接受拟建项目“代建制”的自觉性不够，主要表现为：“在代建过程中习惯性地利用业主的身份超越权限干涉代建单位的正常工作。这样做不仅影响了代建单位对项目的全面管理，同时也影响了代建单位的积极性和主动性，进而影响到拟建项目的顺利实施。

（2）代建单位的法律地位尚未明确，代建单位处于弱势地位，法律层面上的权利、义务不对称。在“代建制”实践过程中，由于代建人履行职责的法律环境尚不健全，也就是说，在国家基本建设程序的层面中没有相应法律授予代建人的地位。因此，客观上代建人也难以得到各级政府和建设相关管理部门的认可，具体表现在实际操作过程中相当被动，譬如：在办理各种工程建设手续时，其代建身份难以被有关行政管理部门认可，造成工作被动。“制之有衡”，才能“行之有度”，故亟需通过法律法规层面的完善，为全面推行拟建水利工程建设项目“代建制“提供法律保障。通过在法规政策层面上形成刚性约束，并在项目管理上提出明确目标，在监督问责上保持高压态势，以制度的强制力加快水利工程建设项目“代建制”的全面推行。

（3）现状水利工程建设项目“代建制”的市场化程度处于发育阶段，同时市场竞争“代建制”模式还处于初始阶段，虽然政府部门要求水利工程建设项目推行“代建制”，但在具体落实层面还存在不少亟待解决的问题。主要表现为：一是对代建单位的资格条件和市场准入要求比较模糊，对代建单位的资质认定、等级划分等没有明确的标准和依据。二是目前建设市场代建主体少，尤其缺少技术水平高和经验丰富的代建企业，致使难以形成良性的代建市场竞争。

（4）目前代建单位仅限于设计、咨询等技术部门，这些部门从事代建项目管理的水平及从业人员的素质还有待进一步提高，代建范围尚需进一步拓宽。首先，从代建单位内部分析：一是大部分代建单位的技术人员配备不足，致使过小的技术规模难以有效或高效履行代建职能所形成的挑战。二是即使是配足了相应的人员，但其技术人员结构不尽合理，人员的素质和能力不能满足要求，尤其项目管理人员的经济、商务、管理、法律等方面知识和能力不足，缺少复合型人才。三是由于代建制企业的人才考核机制尚未健全，培训经费及培训机构缺乏，致使管理人员普遍缺乏科学的项目管理方法，无法发挥“代建制”在项目建设管理中的专业化优势。综上所述不利因素，在一定程度上制约了“代建制”在水利工程建设项目的全面展开。

（5）实施“代建制”后，实施过程中的风险转移问题尚未解决。“代建制”究竟是一种民事委托关系还是行政委托关系，目前在法律层面上还没有界定清楚。当代建甲、乙双方在签订代建协议后，虽然拟建工程项目的民事责任风险转移了，但更重要的行政责任乃至刑事责任的风险并未转移，致使代建单位因有限的代建费用，不愿也无法承担更多的代建责任，建设单位也因风险并没有也无法完全转移而对委托代建持疑虑态度，于是在工程建设过程中，建设单位和代建单位之间常常发生纠纷、推卸责任等情况。这些，对于“代建制”的顺利推行非常不利。因此，必须通过法律层面对承担相应风险的义务与权利加以界定。只有有效做到法律层面权利与义务的对称性，方能使水利工程建设项目建设实施阶段“代建制”顺利发展和全面推行。

3 完善“代建制”模式的建议

“代建制”隶属建设工程项目管理的范畴，也是国际上通用的有效地管理模式。水利工程建设项目建设实施阶段“代建制”，作为政府投资水利工程建设项目的一种全新管理模式提出，必然有着其重要的内涵。笔者认为应从以下几个方面进行深层次探讨：

（1）明确水利工程建设项目建设实施阶段“代建制”的概念定位，规范基本运作程序。水利工程建设项目“代建制”的概念定位，主要表现为全过程“代建制”和建设实施阶段的“代建制”。由于水利工程建设项目有其特殊性，现阶段目标是通过建设实施阶段的“代建制”的经验积累向全过程的“代建制”方向发展。建设实施阶段“代建制”的基本运作程序为：项目初步设计、概算批复后，编制建设项目施工、材料采购、建设监理和技术咨询等招、投标文件，委托招标代理机构进行相应的招、投标；合同的审核与签订、办理相应的实施现场前期工作（办理开工手续）等；建设项目的组织与管理（包括施工现场的进度、质量、投资、安全、文明、环保等）；项目的阶段验收与竣工验收、稽查、审计和工程缺陷责任期的看管等。全过程代建制，则由建设实施阶段“代建制”上溯至项目建议书批准后，两者的区分以水利工程建设项目基本建设程序中的初步设计批准为界限。

（2）强化法律法规和政策层面机制的顶层设计，进一步在法律法规层面上明确代建人的社会、经济地位，并清晰地界定代建人与建设人以及其他承包人之间的权利、义务。同时，建立健全拟建水利工程建设项目工程保险制度和建设工程项目的社会保障制度等，并拟建水利工程建设项目代建行为的责任长效机制和监督机制。在此基础上，转变业主观念，将传统的行政管控权力思维转变为法治的市场思维来认识代建制，将本该由市场力量决定的事交还给市场，让专业技术人员干其专业的事。这样，既能更好地发挥市场作用，进一步释放市场有效配置资源的活力，同时，作为水利行政主管部门，可转变政府行政职能，将有限的精力从具体的项目建设事务中解脱出来，投入到制定政策、行政法规和监督管理层面上，有利于提高政府部门本职工作的效能。

（3）加强代建单位的资质管理，明确代建单位拥有资质和配置资源的必要条件。通过将代建单位的水利工程建设项目代建胜任能力和相应的风险承担能力严格挂钩，切实使代建单位成为真正意义上的“政企分开、产权明晰、自主经营、自负盈亏”的经济实体。作为政府主管部门的职责是努力培育和发展好水利工程建设项目的代建市场，以有效形成良性的水利工程建设项目代建市场竞争态势。作为承担水利工程建设项目的代建单位，在具体的代建实施过程中应通过制定行之有效的内部管理制度和措施，采取合同、技术手段和经济手段，保证对代建水利工程建设项目各个环节进行有效地监控。代建单位内部管理水平提升的同时，必将带动整个代建水利工程建设项目实施水平的提高。

（4）规范市场行为，明确代建业务范围和责任期限的同时，设定好相应代建服务费取费标准，确保代建单位合法的经济利益。这是保证代建单位权利和义务对称性的主要途径之一。作为代建单位，要不断提高代建水利工程建设项目水平，必须在保持组织机构合理性的前提下，加强建立从业人员培训机制。通过制定相应的内部从业人员聘用、考核机制和培训计划等，加大从业人员素质培养的力度，在增强企业核心竞争力的同时，不仅可拓宽代建服务的范围，而且能提升代建单位自身的规模，从而将赢得更多市场。

4 结语

水利工程建设项目代建制在国内现还处于起步阶段，在其推行过程中难免会存在诸多问题，解决的唯一途径是：转变观念，在进一步提高水利工程建设项目代建制认识的基础上，逐步完善法律、法规，建立良好的社会监督机制，从而培育出良好的代建队伍，创建一个健康、公平、竞争的项目代建市场。随着水利工程建设项目管理体制市场化趋势的不断深入，以及国内水利工程建设领域内工程信用体系和评价体系的逐步建立和完善，相信水利工程建设项目“代建制”将成为国内水利工程建设管理的主要模式。