行政程序证据规则在烟草专卖执法中的应用

周阎小雪

(重庆市渝北区烟草专卖局(分公司)，重庆 401120)

随着我国法治化建设的稳步推进，程序正义理念不仅成为法治社会的价值追求，也成为保障行政行为公正严谨的执法要求。在行政法领域，程序正义价值表现为正当程序原则，正当程序原则的实现依托于一系列的行政制度，包括信息公开制度、行政时效制度、行政参与制度及行政程序证据制度等［1］。

行政行为的决定均建立于充分的证据事实基础之上，行政程序中，证据的合法收集、准确运用则依托于证据规则的建立。

一、行政程序证据规则相关概念辨析

(一)行政程序证据含义

援引证据法学对于刑事、民事诉讼证据的多种定义，行政法学界对于证据定义也存在“事实说”“材料说”等多种主张。

“事实说”主张将证据预设为一种真实事实，一种能够证明案件真实情况的各种事实;而“材料说”将证据载体与案件事实相统一，认为证据包含事实和相关材料，其本身并不绝对真实，但必须符合法定要求。“材料说”对于证据的定义更注重程序理念，本文采用“材料说”对行政程序证据给予的定义:

行政程序证据，是指行政主体在行政执法程序中为作出行政行为，根据法律所设置的事实要素，而自行收集或有当事人提供的，据以作出行政行为的事实和材料［2］。

(二)行政程序证据规则

证据规则为舶来概念，源自英美法系在诉讼庭审中对证据可采性起支配作用的规则［3］。证据规则在我国主要运用于司法领域，贯穿诉讼过程中取证、举证、质证、认证活动的所有环节，其设立目的是为了避免司法过程中的主观臆断。由此，证据规则是指证明主体对证据的收集及审核，运用证据对案件事实予以认定、分配举证责任等程序过程中应当遵循的、具有可操作性的具体行为准则。

不同于司法裁决，行政行为的作出均是行政主体查明事实、适用法律的综合过程。对于案件事实的查明，建立在证据收集采纳的基础之上。行政程序与司法程序具有不同的结构模式和价值取向，故此，行政程序规则是不同于诉讼程序规则的独立规则，意指行政主体及行政相对人在行政程序中对于证据的收集、提交，举证责任分配等在行政程序中遵循的具体准则。

(三)行政程序证据规则与行政诉讼证据规则

行政诉讼为审查性程序，是对于被诉行政行为事实认定、法律适用的正确与否进行司法审查。因此，行政程序规则既与行政诉讼规则具有关联性，但同时也有不同于诉讼的独立性。

首先，行政诉讼为行政程序的后置程序，两者的证明对象都集中于行政行为中的实体性事实，例如行政许可中，对于行政相对人核发或者不予核发的事实依据，行政相对人是否符合许可条件;行政处罚案件中，当事人是否存在违法事实。对于以上实体事实的证明，行政程序证据规则与行政诉讼规则具有同一性。

其次，目前大量存在将行政诉讼证据与行政程序规则混同的现象，然而两者互具独立性。第一，证据运用目的不同，行政程序运用证据目的在于证明行政相对人的违法行为等，其审查对象为行政相对人。而行政诉讼则在于行政行为是否合法公正、程序是否正当，其审查监督对象为行政机关。第二，行政行为存在部门分工，具有专业性，在烟草专卖执法领域，行政许可涉及合理布局，行政处罚涉及假冒、走私、无证经营等多种违法行为，在专业领域内，行政执法人员将比法官更专业地认定案件事实。第三，司法最高价值公正并非行政行为的最高价值追求，高效是行政行为的重要价值取向，高效价值也应在行政程序证据规则中有所体现［4］。

二、行政证据规则的建构

我国尚未制定统一适用的行政程序法，无明确的法定行政程序证据规则，相关规定散见于《行政处罚法》《行政许可法》及一些地方性、部门性的规定之中。其中多为原则性规定，不具普遍性。依据证据法学理论，借鉴行政诉讼规则、他国先行经验，提出以下行政程序规则架构。

(一)取证规则

1．取证主体

在行政程序证据规则中，取证主体不仅包括行政主体，也包括行政相对人。行政程序取证具有职权主义模式的特征，行政主体在做出行政行为时总会依职权主动积极地收集证据，无论该行政行为是依职权行为还是依申请行为。同时，对于依当事人申请而启动的行政程序(如行政许可、行政公开)，当事人需自行提交证明自己符合申请条件的证据，行政相对人即成为了取证的主体。

2．取证权限、程序

在证据收集、提交过程中，行政主体、行政相对人均应严格按照法定权限和程序进行。行政机关应遵循“先取证、后裁决”程序规则，相关证据的收集必须在行政行为作出前进行，否则行政行为作出之后再另行收集证据，将严重违反取证程序。另外，行政主体只可在其自身的法定职权范围内进行证据收集，否则即为非法证据，不得作为定案的依据。

3．取证时限

行政机关受“先取证、后裁决”程序规则所约束，取证时间应在行政机关作出行政行为之前。取证时限具体规定于各部门行政法规之中。如《烟草专卖行政处罚规定》第三十五条规定，“调查取证应当自批准立案之日起三十日内终结。案情重大、复杂需要延长调查取证期限的，应当经本烟草专卖行政主管部门负责人批准，并书面告知当事人。”

(二)举证责任分配规则

行政程序形式多样，行政强制、行政处罚、行政许可等程序中，当事人双方的举证地位在不同的行政程序中存在较大的差异，难以设置统一适用的举证责任分配规则。根据行政相对人的便利性、双方举证能力等因素，以授益行政行为和负担行政行为进行举证责任分配。

1．授益行政行为

授益行政行为指行政机关对申请人确认或设定利益的行为，主要包括行政许可、行政确认、行政登记等。此类行政行为多由行政相对人启动，多为依申请程序。根据“谁主张，谁举证”原则，申请人应对其符合授益条件承担举证责任，即提供作为符合授益条件的证据的所有申请材料;行政机关对不授予该权利、或权利消灭的事实承担举证责任，并对申请人所提交申请材料是否符合法定要求、是否齐全进行审查。

2．负担行政行为

负担行政行为，一般要求行政相对人负担一定的义务或者对其权利进行限制［5］。主要包括行政强制、行政处罚等。行政机关在负担行政行为相关程序中处于主导地位，行政相对人举证能力、举证地位均弱于行政机关。在行政处罚程序中，行政主体主张行政相对人具有违法行为并应受到行政处罚，依据“谁主张，谁举证”原则，行政机关应承担举证责任，并保障证据确实充分，才可对行政相对人给予行政处罚。

(三)认证规则

认证规则指行政机关对于行政证据进行全面审查，并对证据的合法性、真实性及关联性，证据的证明力综合审查，作出结论所应担遵循的具体规则。

1．证据审查规则

在行政行为作出前，对于行政机关自行收集或自行提供的证据，无论何种形式的证据，都应进行客观全面的审查。审查内容主要包括:(1)证据来源是否合法;(2)取证程序是否合法;(3)证据内容是否合法、真实;(4)相关证据之间是否具有关联性。如果相关证据不能形成完整的证据链，存在不一致、矛盾性，则证据证明力即存在问题。

2．证明力审查规则

当证据经审查，已具备合法性、真实性、关联性时，就需对证据的证明力大小进行评估，进而确定最终的证据适用。该规则包括书证证明力高于证人证言，直接证据效力高于间接证据，原始证据的证明效力高于传来证据等。

(四)证明标准

就内容上而言，行政诉讼程序中的证明标准可分为以下3个层级。

1．清楚而有说服力标准

不同于诉讼适用的排除合理怀疑标准。该标准对于认定事实的程度大约为80% ～90%［6］。要求证据清楚而有说服力，证据与确定结论之间的证明关系清晰。该标准多应用于对于行政相对人有利益损失的行政行为，如一般的行政处罚、不予行政许可等。

2．占优势盖然性标准

即证据对事实的认定具有高度盖然性即可，在行政程序领域，主要应用于授益行政行为。例如在行政许可程序中，证据只需达到高度盖然性的标准，此类行政行为本身对行政相对人具有授益性，若设置过高标准，则会加重事实论证难度，与高效便民的价值冲突。

3．合理根据标准

合理根据是指有达到一定程度的可能，不要求有充分确实的证据。主要用于具有调查行政的行政强制措施，包括扣押、扣留、查封涉案财产、物品，以及羁押当事人。

三、行政程序证据规则在专卖执法实践中的应用

(一)烟草专卖执法证据规则现状

我国目前的行政程序证据规则分散于各行政法规，如《行政处罚法》涉及取证程序、取证主体、举证责任分配等;《行政许可法》则涉及了举证责任分配、证据审查规则等。

在专门性的烟草专卖执法行政法规中，已经开始建立程序证据规则，并对专卖执法工作产生了非常重要的指导意义。在行政处罚程序中，《烟草专卖行政处罚程序规定》第四章第二节“调查取证”，对取证主体、取证程序进行了详细的规定。《重庆市烟草专卖局行政处罚调查取证制度》将调查取证的程序要求进一步细化，对全市专卖调查取证工作的规范化起到了重要作用。该调查取证制度依然集中于取证程序，对各证据形式进行了详细解释，也对证据的保全措施予以具体的程序规定，并明确规定了认证规则。

现行的专卖执法证据规则仍有不足之处，对于证明力和证据证明标准设置不明晰。而在执法实践中，新的问题不断涌现，法律无法先于社会发展而制定，任何法律也难以穷尽所有的真实状况。因此，框架性、原则性的标准建立，才能令专卖执法人员在无具体法条援引的情形下，对证据作出准确的认定。

(二)烟草专卖执法常见证据问题

1．证明力存疑

(1)行政处罚程序之询问笔录

我国的行政处罚程序中，对于事实裁决存在着一定的笔录依赖问题。询问笔录具有制作简便、获得途径便捷的特点，体现了行政高效的原则。但将询问笔录作为主要的定案依据，则易产生证明力瑕疵。

首先，真实性、准确性、完整性欠缺。认定案件事实仅通过对于当事人的询问，则真实性难以保证;对于进入调查程序的当事人，执法人员可能会对其进行“违法推定”，导致询问笔录制作人产生主观偏差，或者由于当事人的表达能力有限、用语不规范导致当事人实际陈述与笔录记载有出入，这些原因都会导致笔录内容的不准确。另外，在日常的烟草专卖行政处罚实践中，询问笔录有时会采用格式化的文本，因而容易导致个体情况的疏漏，阻碍了更深层次的挖掘违法事实的具体情况，导致证明内容的不完整。

其次，询问笔录为言词证据的固定形式。而言词证据在诉讼中存在“翻供”的可能性。言词证据具有不稳定性，在我国的司法实践中“翻供”现象普遍存在［7］。①据相关实证研究，司法实践中的“翻供”率高达40%。参见文献［7］。

(2)行政许可之产权证明

由于早年产权登记制度不健全、土地房屋性质多样化、房屋产权证办理周期长等原因，导致受理材料产权证明的多样性。以房屋购买合同为例，此类合同的直接收取大大减少了行政相对人的材料准备难度，实现了便民高效之价值。但购房合同对于产权的证明存在瑕疵，根据物权法规定，房屋需经登记才得以产生物权效力，买卖双方的购房合同仅仅约束合同双方，并不产生对外的、排他的物权效力。②《物权法》第九条:“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力;未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外。”

2．证明标准

根据上述证明标准的层级。对于损益性行政行为适用清楚而有说服力标准，高于授益性行政行为应用的占优势盖然性标准。在专卖执法工作中，对于行政处罚(损益性)的证据标准比行政准予许可(授益性)更为严格，已为公认的应有之义。而应当注意到，行政许可程序中，不予许可也具有对于行政相对人的损益性质，也应使用清楚而有说服力标准，既防止职权滥用，同时申请人也更能接受和信服。因此，应打破现行的准予许可、不予许可收集同样标准的规则，对其使用不同标准的文书。不予许可的程序中，应收集、采用更为严格完备的证据，证明对行政相对人陈述、申辩权的充分保证［8］。

四、结束语

行政程序合法、正义是法治社会建设的必要条件。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》对于深入推进依法行政工作进行了专节的强调。行政证据是行政主体依法行政的前提所在，是行政主体赖以作出行政行为的基础。设立可遵循的行政程序证据规则，应用于专卖执法程序，对其真实性、关联性、客观性进行审查，准确认定证据证明力，既是遵循依法行政原则的要求，更是健全专卖行政执法职能之义。

［1］ 杜一超．行政程序的正义价值及其实现［D］．北京:中国政法大学，2009:55．

［2］ 应松年．行政诉讼法学［M］．北京:中国政法大学出版社，2000．

［3］ 周士逵．行政证据制度研究［D］．重庆:西南政法大学，2006:8．

［4］ 史晓清．论我国行政程序中的证据规则［D］．南京:南京师范大学，2012:4－5．

［5］ 张树义．行政法学［M］．2版．北京:北京大学出版社，2012．

［6］ 吴振宇．行政诉讼中的证据评价与证明标准［J］行政法学研究，2004(3):110．

［7］ 金诚．行政程序中笔录证据的可采性及其规范［J］．中国人民公安大学学报(社会科学版)，2006(2):126．

［8］ 吴华．有关烟草行政执法证据标准的探讨［C］//广西烟草学会2012年学术年会论文集——专卖管理篇，2012:435．