新常态下加强烟草专卖管理的现实思考

李宏岩

(重庆市长寿区烟草专卖局，重庆 401220)

一、当前烟草专卖管理面临的主要矛盾

(一)烟草专卖法律法规的局限性与专卖执法需求的矛盾

作为烟草专卖管理的主要实体法律——《烟草专卖法》及其《实施条例》均是10多年前根据当时的历史条件制定的。随着当前经济社会的迅猛发展，《烟草专卖法》及其《实施条例》本身的局限性日益凸显。这就与专卖执法需求形成了矛盾，使烟草专卖执法工作遇到了一些较为复杂的问题和情况。主要表现在如何为烟草专卖违法案件寻找法律依据上出现了问题，有了较大的分歧。寻找法律依据的过程也就是给违法案件定性的过程。违法案件定性的准确与否，将直接关系到法律责任的追究，法律责任能否得到有效执行，或者说法律规定的义务能否得到准确落实，将直接反映法律、法规的质量，也直接影响烟草专卖行政执法质量和形象。比如现在烟草专卖管理面对互联网售假问题，面对卷烟的衍生品和替代品的监管问题，都很难从烟草专卖法律法规上直接找到执法依据，给专卖执法工作带来相当大的困难。烟草专卖法律法规的供给与专卖执法需求之间的矛盾将长期存在，并会随着经济社会的发展而日渐突出。

(二)社会公信力部分缺失与加强专卖执法的矛盾

目前，我国经济社会正处于转型期，仇官仇富仇权的心态普遍存在。加之部分政府职能部门存在滥用公权，执法不公等行为，近年来发生的上海钓鱼执法事件、昆明城管执法事件及广西罗平行政许可事件，在当时都几乎成为当地乃至全国的关注焦点，产生了非常大的负面影响。与此同时，随着互联网技术的迅速普及，社会公众获取信息的途径更加广泛和快捷。各种言论和观点在微信、微博等自媒体上扩散迅速，对同一事件发表不同看法，甚至与官方媒体和传统观念出现对立，成为当前舆论媒体上的新常态。这些都导致了社会公众对官方的不信任度加大，社会公信力在部分人群或部分区域缺失。在这样的外部环境下，专卖执法同样会受到来自社会各界的关注与监督。而专卖执法对象又是多元化的，有工商企业，更有成千上万的烟农和零售户，监管对象的经济状况和社会背景差异很大，如何实施科学有效监管本身难度就非常大。再加上社会公信力部分缺失的问题，加强专卖执法面临着比以往更加严峻的挑战。

(三)执法手段相对单一与违法经营方式多样化的矛盾

为了逃避打击，不法烟贩的违法经营出现了新的动向。一是违法经营模式网络化。一些自媒体聊天交友工具如微信、微博、陌陌等正日益成为售假贩私的新载体，不法烟贩通过发展网络代理实现终端售假贩私，以逃避打击。对这一新型违法行为，我们现在还处于摸索阶段，办法不多，手段不够，打击力度也差强人意。二是违法行为分工精细化。笔者通过对近几年参与查处的制假售假网络案件的分析，发现现在的制假售假网络案件分工更为精细，从包装印刷、盒皮及白条烟，再到卷接成品、物流分销，形成了一条分工精细、结构复杂、运作隐蔽快捷的产业链，打击难度相当大。三是终端违法行为隐蔽化。为逃避打击，一些不法烟贩将违法卷烟与其经营场所分离，或者是隐藏在暗柜等地方，在其经营场所内部很难发现违法卷烟。而我们的监管手段尽管在近几年的工作中得到丰富，但是还不能完全适应当前违法经营行为的变化。部分基层执法人员还是更多地满足于按部就班地开展监管工作，达不到国家局提出的“APCD”工作法的要求，很难实现监管目的。

二、加强烟草专卖管理的现实思考

(一)关于完善烟草专卖法律法规体系的问题

完善烟草专卖法律法规体系是一个永远在路上的课题，因为我们始终面对的是一个发展变化的经济社会环境，任何一部法律法规都不可能一成不变或一劳永逸。当然，作为垄断行业，尝试通过修订法律法规来强化自身的垄断地位，始终会遭人诟病。但作为体制内的我们不能因噎废食，发现烟草专卖法律法规存在问题而不去积极主动地想办法解决。笔者认为应当从工作实际出发，做以下3个方面的探索和努力。

1．明确对新型涉烟行为的合法与非法的界限

主要有以下两方面:一是要明确对互联网售假贩私行为的监管。主要应明确执法主体，执法权限，为各地烟草专卖行政主管部门打击互联网售假贩私行为提供执法依据。二是要明确对烟草衍生品和替代品的监管。目前，烟草衍生品和替代品主要有电子烟、咀嚼烟、吸食烟等等，对这部分产品是否纳入监管本身存在争议，但应当有一个统一的明确的规定，以法的形式固定下来，用于指导专卖执法实践。前述两方面内容，如果列入《烟草专卖法》及其《实施条例》难度太大无法实现，可以考虑以规章的形式予以补充完善。

2．规范自由裁量权

自由裁量权的初衷是为了根据客观实际情况和法律精神及自己的理性判断加以灵活处理，让执法者做到“相同情况相同处理，不同情况不同处理”。但这一初衷在执法实践中并未得到合理运用，反而出现滥用自由裁量权导致执法不公的问题。因此，应当从全国的视角出发，对自由裁量权实施法律控制和制度控制，细化自由裁量基准，压缩自由裁量幅度，从而规范自由裁量权的有效合理运行。

3．加强对涉烟犯罪的司法认识统一

目前涉烟犯罪直接涉及的罪名主要有非法经营罪，生产、销售伪劣产品罪，假冒注册商标罪，销售假冒注册商标的商品罪，非法制造、销售非法制造的注册商标标识罪，走私普通货物、物品罪。目前争议较大的是非法经营罪的罪与非罪。争议的焦点在于烟草专卖零售许可证是否可以作为罪与非罪的要件。这样的争议导致同一涉烟违法行为，在各地出现罪与非罪的情况，客观上形成了刑罚适用不公的现象。因此，有必要统一司法认识，可以采取司法解释的方式予以明确，形成自上而下的统一。

(二)关于加强执法队伍建设的问题

1．统一形象建设

执法形象是社会公众对执法部门的第一印象。在实际工作中，形象建设并不等同于形式主义，而是实实在在的工作。一是要统一执法服装。目前的状况是全国没有形成统一的执法服装，只是配备了统一执法徽章，各省市自行设计的执法服装，只起到了区域性效果，达不到从整体上对外树立统一的执法形象的要求。专卖执法是国家法律赋予的法定职责，像工商、质监等行政执法部门一样统一执法服装，这本身无可厚非。统一执法服装既可以对外展示规范文明的执法形象，又可以对执法者本身形成心理上的自我约束，更有利于在社会公众面前树立良好的执法形象。这一点可以做进一步的论证研讨。二是要统一办公形象建设。现在国家局已经在全行业推行了统一的VI视觉识别系统，但在基层执法部门执行得还不够到位。要加大对这方面的投入和要求，要让VI视觉识别系统通过企业文化途径作用于基层专卖执法人员，提升其自我约束、自我管理的能力。

2．严把准入关

目前，专卖执法人员素质参差不齐与“准入关”不严有很大关系。有些单位调整专卖执法人员比较随意，不去考虑其是否具备执法的基本素质，而是先调入后培养提高，这不利于专卖队伍建设的整体推进。应该建立起严格的执法准入制度，提高专卖执法的准入门槛，保证初始从事专卖执法工作人员的基本素质，这在当前建设法治社会的背景下，更为重要。

3．畅通出口关

现在行业用工中一个通病是能进不能出，能上不能下。专卖执法队伍也存在这一问题。这主要是在机制上没有建立起一套对专卖执法人员执法资质的审核评价制度造成的。出口关的不畅通，导致专卖执法队伍内部竞争力不够，业务素质提升缓慢，执法水平不高。因此，应当定期开展对专卖执法人员的业务素质考核，未通过考核的，取消其执法资格，调离专卖执法岗位。同时，结合国家局推行的专卖管理技能鉴定，制定相应的岗位技能要求，对未能达到岗位技能要求的，一律调离专卖管理岗位。通过严把准入关，畅通出口关，形成真正意义上的能进能出，有利于专卖执法队伍整体素质的提高。

(三)关于加强市场监管力度的问题

加强市场监管是烟草专卖行政执法的主要职责，随着形势的发展变化，市场监管模式也应该与时俱进，不断地推陈出新，才能够及时破解市场监管工作中存在的问题，更好地让基层专卖局履行市场监管职责。

1．完善市场监管体系

现行的“APCD”市场监管模式主要是参照质量管理体系中的闭环管理的要求设置的。借鉴质量管理体系的标准化要求来进一步规范和完善市场监管体系，客观上是一个非常好的思路。目前终端市场工作中亟需解决的有两个核心问题:一个是基层执法人员的到位问题，一个是基层执法人员有效监管问题。目前的“APCD”市场监管模式只注重了分析、计划、检查和处理，没办法实现如何监督人员到位问题，不能解决“出工不出力”的问题。因此，有必要从解决这两方面入手对现行市场监管模式予以完善和优化，解决执法人员到位和履责问题，以全面推动终端市场监管。

2．优化行政许可管理

随着法制社会和法治政府建设的深入推进，“简政放权”成为大势所趋。烟草专卖行政许可同样会受到影响或冲击。目前矛盾的焦点在于各地的合理布局条件，其具体设置具备法律依据和法律效力。问题的关键在于各地在设置合理布局条件时，普遍采用以零售点间距为基础标准的布局模式，这一标准并无直接法律法规依据，变相地提高了烟草专卖零售许可的门槛，与当前简政放权、深化行政审批制度改革的大趋势相违背，而各地在执行合理布局条件时，尺度把握千差万别，这进一步引发了社会公众的质疑与不满。因此，优化行政许可管理的焦点就在于如何规范合理布局规划，建立完善行政许可事项负面清单，切实做到“法定职责必须为、法无授权不可为”，顺应当前简政放权的社会发展趋势。同时，对烟草专卖零售许可证可有可无的观点要坚决予以纠正。要把坚持烟草专卖零售许可证放在巩固和维护烟草专卖制度的高度来看，不能轻易地放弃烟草专卖零售许可证，这是烟草专卖制度的第一道防线，在实践中必须尽最大努力维护。

3．提炼新领域监管方法

当前科学技术的发展日新月异，新型的营销模式也层出不穷。专卖管理要积极适应这些新变化，注意总结和提炼来自这些新型售假贩私领域的监管方法。目前，互联网售假贩私正日益成为一些不法烟贩逃避打击的重要手段，微信、微博、陌陌等网络社交工具正日益成为售假贩私的新载体。我们对这一领域内的监管还只是在起步阶段。因此，围绕丰富监管手段，创新监管模式，合法固定证据，应用互联网技术，与网监等相关部门协作，充分借助当前大数据技术，及时总结和提炼一整套相对成熟的互联网领域监管的方法和经验，是非常紧迫的。在条件成熟时，甚至可以考虑成立专门的互联网监管队伍，以更好地应对当前互联网售假贩私日益猖獗的现象。