新型城镇化背景下县(市)改区行政区划改革绩效分析

陈 鹏

(安徽师范大学 法学院，安徽 芜湖 241003)

2013 年12 月份召开的中央城镇化工作会议指出，城镇化是一个自然历史过程，是我国发展必然要遇到的经济社会发展过程。推进城镇化必须从我国社会主义初级阶段基本国情出发，遵循规律，因势利导，使城镇化成为一个顺势而为、水到渠成的发展过程。推进城镇化，既要坚持使市场在资源配置中起决定性作用，又要更好发挥政府在创造制度环境、编制发展规划、建设基础设施、提供公共服务、加强社会治理等方面的职能。我国政府通过公共政策可以主导人口、资金等资源在一定地域内的流动和聚集，从而影响城镇化的进程、质量和效益。我国城镇人口绝对值很大，新型城镇化战略的实施将会使更多地人口进入城市，我国不可能像西方发达国家那样建几个特大型的中心城市就可以解决城镇化问题，地级城市、县级城镇应该是吸纳广大城镇人口的主体，如何统筹和协调好地级城市和所辖县域之间的发展，对于新型城镇化的推动非常关键。县(市)级政权在我国五级的政权组织体系中处于非常关键和特殊的节点，它上接地级市政府，下接乡镇级政权，属于由城到乡的过渡地带。在我国城乡二元差距非常明显的背景下，新型城镇化发展战略所要求的统筹城乡发展和实现城乡一体化的目标能否成功实现，很大程度上取决于县级政权所领导的县级行政区域的建设。在我国新型城镇化推进的过程中，我们应该要按照新型城镇化的战略要求对阻碍城镇化发展的城乡二元行政管理体制进行积极变革，推动和加速适应城镇化发展的行政体制改革进程。在省直管县还停留在财政层面和县改县级市基本被冻结的背景下，县(市)改区是一条能够提升城镇化质量和推进城乡一体化目标实现的良好的改革路径。

一、地级市和县之间关系改革的三种模式:省直管县、县升格为县级市和县改区

自上个世纪80 年代以来，地级市领导县体制已逐步在我国绝大部分地区实行。地级市领导县的行政体制，是我国地方行政体制改革的一项重要成果。经历了从方便城市经济发展与经济管理，到简化城乡双轨制的行政体制而使之一体化的两个阶段，是城乡经济一体化和行政一体化的两个过程同步进行的结果。它比较成功地打破了多年来市、县之间形成的行政壁垒和城乡分割，有效地促进了城乡经济一体化，使中心城市在带动周边地区发展方面发挥了作用。［1］同时，在许多地方也出现了“市卡县”的现象，出现了市县之间出现相互争夺招商项目和经济资源等矛盾和对立的问题。地级市通过领导县的权力将部分县级的财力上收归自己使用导致出现市领导县变成“市刮县”现象，这与之前国家推行地级市领导县体制要求的地级市要通过自身的优势来帮助和带动周边县的发展的改革初衷是背离的，使得地级市领导下的县就有了实现由省来直管县或者升格为县级市的改革诉求。当前学术界也对省直管县比较认同，以张占斌教授等为代表的学者认为省直管县应该成为地级市和县之间关系变革的主要方向。

地级市领导县体制和新型城镇化都追求城乡一体化的目标，其进行大的变革没有必要。地级市和县之间的财政是独立的，而市辖区的财力原则上由市级政府统一调动和配置。因此，当前出现的地级市和县之间的冲突和矛盾是双方对有限的资源和要素在地级市和县之间的空间配置展开竞争和争夺的结果，而非地级市领导县体制的问题。同时，市刮县现象的出现，也与我国许多地方将一些经济实力很弱、对周边地区根本没有带动力的地区或地级市盲目实行地级市领导县的体制有很大关系，此外，部分地级市由于受发展空间的限制导致很难做大做强。经济实力不强的地级市必然难以带动周边县域的发展，反而会去争夺周边县的合法资源和利益。因此，解决当前地级市和所辖县之间出现的矛盾和冲突不是要将现行的地级市领导县体制废除，而是要在坚持地级市领导县的体制所追求的城乡一体化目标的基础上，通过行政层级和行政区划等体制的变革，形成地级市和县之间资源合理配置、协同发展的格局，最终实现城乡一体化的目标。如果能够通过地方行政管理体制的变革将部分的县划为地级市辖区，推动地级市和新划入县的融合，促进生产要素和公共资源在城乡之间的均衡和合理配置，既有利于提升原有县域的城镇化水平和质量，又有利于推动城乡一体化的进程，加快建成党的十八届三中全会提出的健全城乡发展一体化体制机制。

二、县(市)改区:适应新型城镇化要求的行政层级改革模式

县改区有利于解决县级城镇和地级城市均衡协调发展的困境，符合规模经济，有利于发挥资源集聚效应。城市的发展只有在人口、产业集聚、城市区域面积达到一定规模的情况下才会很好地发挥它的集聚效益和规模效益。从国际视野出发来衡量，中国的城市化率仍然偏低，而且大城市数量仍然偏少，平均城市规模仍然太小。著名城市经济学家弗农·亨德森指出:“虽然一些城市在过去几年经历了大规模人口流入，中国总体仍是城市数量众多，人口规模不足”，而且中国的总体城市化水平也仍然低于同等收入水平的其他国家。他认为，如果一些地级城市的规模扩大一倍，可以使其单位劳动力的实际产出增长20%－35%。这一比例高于王小鲁和夏小林(1999)估算的中国城市最优净规模收益17%－19%的水平。但前者未扣除城市的负外部效应，而后者指的是扣除负外部效应后的净收益，因此两者是比较一致的。［2］我国当前县级城镇除少数综合实力较强外，普遍存在城镇人口较少、建成区面积过小、城镇土地利用率过低的问题，规模不经济问题突出。处于一二线城市和县级城镇之间的地级城市，在城市规模效益、集聚效益、产业分工合作效益上具有很大的比较优势，人口规模适中，对新增城镇人口的承载能力空间很大，但地级市的发展存在因被所辖县包围导致发展空间受到很大限制的难题。从资源和要素集聚所要求的规模经济角度考虑，地级市和县之间的相互竞争和分开发展是不符合规模经济效应的，如果能够将地级市和县之间的行政体制障碍给拆除，将符合条件的县的区域的全部或者部分改为市辖区，之前的市刮县现象将不会存在，原有县域将纳入地级市统一发展规划，避免地级市和县之间的同质化恶性竞争，有利于有限的资源在一定的地区内按照规模效益原则进行合理配置，解决地级市做不大和县级城镇过小的矛盾，发挥规模效益，提升城镇化质量和效益。

在行政层级改革实践层面，从省直管县、县升格为县级市和县改区三种模式改革进程来看，县改区是地级市和县之间关系变革的主流。省直管县目前在全国层面尚未完全推开，很多地方还停留在财政省直管县层面。截止到2014 年年底，安徽省全省仅有广德和宿松两个省直管县。县改县级市从1997 年被民政部冻结以来只有少数县获批，而县(市)改区却是正在全国快速推进的一种行政体制改革现象。在全国出现了一股县(市)改区的高潮。单单2012 年一年全国撤县改区的城市就有10个之多。据统计，从1983 年至2012 年，30 年间共有63 个地级及地级以上城市撤并掉了110 个县或县级市，新设立118 个市辖区。

三、县(市)改区对新型城镇化推动作用的绩效分析

1. 县(市)改区有利于改变县域城镇落后的产业布局和城镇化水平，解决制约地级城市发展的空间难题，更好地发挥地级城市的集聚效益和规模效益，促进大中小城市和小城镇合理分工、功能互补、协同发展。过大的城市会出现规模不经济和负外部性，过小或者产业较弱的城市达到规模效益和集聚效益所需的投入过大、周期较长，可行性不高。规模过度化带来的是负效应。我国的特大城市和大城市的规模已近饱和，很难容纳更多人口。更重要的是中国城镇化有一个重要使命就是带动农村发展。而少数特大城市和大城市对农村的带动是十分有限的。北京五环以外的郊区农村与五环以内的城区是两个迥然不同的世界，城乡差距巨大。［3］我国的地级市经过多年的发展，具备了一定的城市建成区面积和人口规模、产业集聚度较之于下属的一般县较高较强，地级城市最具有发展成为规模效益和集聚效益的大中等城市的可能性和现实性，通过将主城区周边的县全部或者部分改为市辖区，按照统一规划和建设的原则，在更大的范围内整合配置资源，既可以解决地级市发展遇到地人口、土地、空间障碍，也有利于提升县域城镇化水平和质量，地级市有了发展空间和产业支撑，第三产业的发展将更加迅速，对人口的集聚能力和周边乡镇的辐射能力将更强，能够更好地解决城市空间布局与资源承载能力不匹配，城市功能定位趋同的问题，地方的城镇化发展因此将进入良性轨道，从而有利于更好地统筹协调区域内城乡的经济和社会协调发展，实现城乡一体化目标。

以安徽省芜湖市为例，芜湖市辖四个县和四个市辖区，经过几次区划调整后，其中繁昌县和芜湖县的人口和面积都较小。截至到2013 年9 月，芜湖县面积666.8 平方公里，人口31.66 万人，繁昌县面积590 平方公里，人口29 万人。从发展前景来看，两县的人口和地域面积使得发展空间受到很大约束，很难达到城市规模效益和积聚效益。之前多次行政区划调整过程中，因芜湖市主城区发展受到空间的严重制约，已经将原属于芜湖县和繁昌县的部分乡镇分别划归芜湖市市辖区管辖。两县距市区的距离和产业上的高度融合，使得具备改为市辖区的可能性和有效性。两县与芜湖市的市辖区接壤，距离芜湖市的距离在35 公里左右，由快速通道和高速公路连通，交通便利，部分工业园区已经与市区连成一片。芜湖县以高端装备制造、汽车及零部件、电子信息、新能源、新材料、出口家电、现代物流等为主要支柱产业，繁昌县以水泥建材、纺织服装、冶金机械、船舶制造等为支柱产业。从产业发展来看，两县的产业结构和产业发展规划与芜湖市的产业发展布局和规划高度一致，融合度高。如果能够将两县改为市辖区，在资源配置和产业布局升级换代，提高优势产业竞争力上将具有非常大的好处，有利于推动城乡一体化的进程。

2. 通过县(市)改区会更好地促进促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，有助于更好地实现人的城镇化和城乡一体化。李克强总理在谈到新型城镇化战略时指出，推进新型城镇化，核心是人的城镇化，关键是提高城镇化质量，目的是造福百姓和富裕农民。要走集约、节能、生态的新路子，着力提高内在承载力，不能人为“造城”，要实现产业发展和城镇建设融合，让农民工逐步融入城镇。县域城镇处于我国城镇化的末端，城镇化水平较低、城乡公共产品供给和社会保障水平差距过大的问题使得城乡差距越来越大。县(市)改区后，对于新划入地级市的县所辖的地区的基础设施建设、市政公共事业建设、教育、医疗卫生事业建设、社会保障建设等能做到同城同区同等待遇，有利于原县(市)所辖行政区域的城镇化水平的提升和城乡一体化目标的实现。以安徽省芜湖市沈巷镇为例，在区划调整前，沈巷镇原属于安徽省巢湖市和县，基础设施建设和公共服务标准按照乡村标准，没有直达市区的公交。2011 年8 月，地级巢湖市被撤销后，原属于和县的沈巷镇整体划入芜湖市鸠江区，两年多来，芜湖市和鸠江区政府按照城市主城区标准，先后给沈巷镇进行了电网扩容升级、乡村公路市政改造建设、保障房建设、医疗、养老和失业等社会保障提高到与市区同等待遇，整个镇的面貌发生了很大变化，城镇化建设取得初步成效。区划调整后，沈巷开通了4 趟公交车，70 岁以上的老年人还能办卡，和芜湖同城同待遇，又方便又省钱。村委会也逐步从管理走向服务。困难户的扶持、低保户的情况了解、养老保险和医疗保险等社会保障和公共服务的办理都在村里办理即可。

3. 县(市)改区后地级市综合实力的提升，会对未改区的县和县级市的产业发展和城镇化进程的推进形成更大的支持和推动作用，加速推动地级市和所辖县的统筹发展和一体化进程。Dobkins 和Ioannides 考察了美国1900－1990 期间城市的变化，发现在此期间出现的新城市，如果邻近其他城市的话，则发展较快，而且相邻城市的增长率是紧密相互依存的。这符合“城市簇”的概念，证明确实存在城市间的空间相互作用。［2］很多学者认为地级市领导县的体制严重制约了县级城市的发展，出现了市刮县的现象，而省直管县视乎就能解决一切问题，省直管县后也很难避免不出现省刮县的现象。如果通过县改区，县级城市成为主城区的一部分，这种市刮县的现象将不复存在。通过将一些经济发展已经具备一定实力的地级市所辖县改区，进一步提升地级市发展空间，地级市的整体实力会得到很大提升。同时，地级市的总体实力提升后，必将在产业布局、资源共享等方向对周边没有改区的县和县级市产生更大的带动作用，可以提升对所领导的未改区的县的政策和财政上的支持力度，加速推动地级市和所辖县的统筹发展和一体化进程。2011 年8 月，安徽省地级巢湖市被撤销，原地级巢湖市所辖的无为县划入芜湖市。芜湖市对划入的无为县不仅没有出现地级市领导县体制中出现的市刮县的现象，反而给予了财政、政策上的大力扶持。2011 年9 月，安徽省芜湖市第九次党代会作出“整体提升江南，加快建设江北”的战略决策，提出举全市之力，力争通过5—10 年的努力，使江北地区成为芜湖科学发展新的战略空间，真正形成两岸融合、功能互补、联动发展、共同繁荣的跨江发展格局。2012 年，安徽省芜湖市委、市政府出台1 号文件《关于加快建设江北、推进跨江发展的意见》，提出四个方面重点任务和26 条政策措施，芜湖跨江有了更加清晰的奋斗目标。按照“一年夯基础，三年见成效，五年大变化”要求，逐步把江北建设成为先进制造业新基地、滨江组团新城区、现代港口物流中心和都市型现代农业示范带，到2020 年，跨江组团式大城市框架基本形成。为了让这张蓝图变为现实，芜湖市坚持“发展战略、产业项目、基础设施、资金投入、社会事业”五个优先倾斜江北。芜湖市级财政设立了跨江发展专项资金，真金白银加大对江北地区投入，今后5 年江北地区市级资金配套标准高于其他地区15%以上;市级农林水、教育卫生文化体育、社会保障和福利等资金项目重点向江北薄弱地区倾斜。同样，对于同时被划入马鞍山市的和县来说，也引来了更好的发展机遇。为促进马鞍山市和和县的统筹发展，在区划调整仅仅3 个月后，2011 年11月，以“市县共建，以市为主”为运行机制的国家级马鞍山经济技术开发区郑蒲港新区在和县正式成立，创造了“市县共建园区”的模式，和县借助国家级经开区的政策和体制优势会更好地促进经济发展和城镇化建设进程。

四、我国适宜进行县(市)改区的地区分析

按照现有的地级市领导县的体制，除部分省份对部分县实行省直管县(可称之谓省辖县)之外，县属于地级市政府管辖，县级市按规定属于省政府直管，实际上大都由地级市代管。我国各地发展水平差异较大，并不是所有的县或者县级市都适合改区，按照有利于推进城乡统筹发展和城乡一体化、提高我国城镇化水平和质量的目标，根据科学、合理、兼顾平衡和全国百强县或部分省级十强县例外的原则，下列类型的县和县级市合宜进行县(市)改区改革试点:一是距离地级市主城区较近的县(市);二是部分区域已经划入地级市辖区的县(市);三是不改区将严重制约地级市主城区发展空间的县(市);四是与地级市在产业结构上比较协调的县(市)。而下列县(市)不适宜进行县改区的试点:一是全国百强县或者部分省级十强县;二是中西部特别是西部地区行政区划面积太大的县或县级市;三是与地级市较远的整合难度较大的县或者县级市。

结语

地级市和所辖县之间的关系是当前地方行政层级改革的重点和难点，地级市对省直管县比较抵制，县被省直管后也也存在管理幅度和管理效果的的难题，这也是省直管县难以在实质层面加以推进的重要原因。包括行政层级在内的行政体制改革具体的路径选择，应该要有利于更好地实现新型城镇化所要求的统筹城乡发展和实现城乡一体化的目标，通过对安徽部分地区有条件的将县或县的部分区域划入地级市辖区后产生的公共服务一体化和均等化上的绩效分析，笔者认为将部分符合条件的县改为市辖区不失为在新型城镇化背景下推进地方行政体制改革的一个良好的可行路径。

［1］浦兴祖. 当代中国政治制度［M］. 复旦大学出版社，2011.

［2］王小鲁. 中国城市化路径与城市规模的经济学分析［J］. 经济研究，2010，(10):20－32.

［3］徐勇. 深化对农村城镇化认识十题［J］. 东南学术，2013，(3):4－8.