美好乡村建设中的农民土地问题研究

刘庆宝　陈杰

摘要：随着安徽省美好乡村建设的不断深入推进，农民土地利用矛盾日益凸显。基于安徽省和县的实地调查，对存在的农民土地问题进行了深入分析，并结合美好乡村建设实际提出了具体对策。

关键词：美好乡村建设；农民土地问题；对策；和县

中图分类号：F301.2 文献标识码：A 文章编号：0439-8114（2014）05-1223-05

2012年9月，安徽省委省政府作出了全面推进美好乡村建设，加快美好安徽和全面小康社会建设进程的重大决定[1]。这是安徽省统筹城乡发展、推进“四化同步”的战略举措，是推进社会主义新农村建设的升华，也是提升农民生活品质、造福千万农民的最大民生工程[2]。

美好乡村建设目标是生态宜居村庄美、兴业富民生活美、文明和谐乡风美，这些目标的实现都与农村土地问题息息相关。近年来，农村土地政策的不完善以及执行的不到位等问题的存在，使得农民土地问题成为农村社会关注的焦点，因征地拆迁等诸多土地问题引发的农民群体性事件不断增多，不仅影响到农村社会的和谐与稳定，也严重制约着美好乡村建设的顺利开展[3]。因此，在大力推进美好乡村建设的进程中，更加迫切需要把农民土地问题作为亟需解决的首要课题。

1 美好乡村建设中的农民土地问题—以和县为例

1.1 美好乡村建设基本情况

和县素有“蔬菜之乡”、“养鸭之乡”等美誉，农业资源丰富，区位优势独特，是国家商品粮、商品油基地县和无公害蔬菜生产示范基地县。2009年5月，国家批准设立了台湾农民创业园。2011年和县总农户数为12.2万户，乡村人口42.9万人，约占全县总人口的79%。全县现有耕地面积4.2万hm2，水面总面积1.5万hm2，其中蔬菜种植面积为2.1万hm2，水产养殖面积0.8万hm2[4]。

自2012年下半年全面启动美好乡村建设以来，和县紧紧围绕“生态宜居村庄美、兴业富民生活美、文明和谐乡风美”的整体思路，因地制宜、因势利导，抓点连线成片，在全县轰轰烈烈掀起美好乡村建设高潮，并取得了初步成效。

1.2 和县美好乡村建设中的农民土地问题

1.2.1 相关土地政策法规不完善 尽管国家颁布了《中华人民共和国土地管理法》和《农村土地承包法》，但宪法并没有赋予农民土地所有权，这样不仅农民的土地发展权和使用权没有保障，甚至连承包经营权也经常受到侵犯。在侵害农民的权益中，往往是某些村级组织在农民不知情的情况下，把农民的承包地或集体所有的土地转让或承包给他人[5]。2012年，和县某村以推进美好乡村建设为名，将该村闲置的22 hm2耕地和山场承包给苗木种植大户。由于大部分土地承包者常年在外务工，村委会只是发布了一个通告，多数外出务工的村民并不知情，村委会就在“村民基本没有异议”的情况下与该种植大户签订了为期15年的承包协议。而当大部分村民在春节期间返乡后得知这一情况，均对此表示强烈反对，但由于签订的承包合同已生效，对该村农民造成了恶劣后果。

1.2.2 建设规划与土地规划不协调 美好乡村建设是以土地为载体，对农村土地资源进行科学合理配置的过程。因此，美好乡村建设规划在编制过程中必然会涉及到与土地利用总体规划的关系。而美好乡村建设规划和土地利用总体规划同时作为调控土地利用的规划，往往在实际工作中会出现不协调甚至冲突的状况。例如和县乌江镇石山村原本是由13个散落的村民小组组成，自从开展美好乡村建设后，该村由于地理位置好、土地资源丰富，村民委员会提出改变土地利用规划，将13个村民组整体拆迁，在新址集中兴建农民住宅小区，将全村近200 hm2耕地集中归并，并对外发包，进行规模化经营。此举虽然对土地进行了集中并得以集约化开发利用，但却不符合土地利用总体规划对村庄位置布点的刚性要求。

1.2.3 土地整治有效性不高 一是设计不合理。目前一些地方在开展土地综合整治工作时，因受技术因素和自身条件的限制，部分项目设计论证不够充分，与实际脱节，实施过程中经常需要变更设计方案，影响了施工进度和预算成本。有些项目对耕作半径、居住成本、畜禽养殖等农村生产生活的实际情况缺少统筹安排，项目区土地耕作层破坏严重，给排水系统错位，不利于农民耕作生产。二是实施不规范。有些“挂钩”项目没有认真按照批准的项目规划设计要求对拆旧区建设用地进行有效复垦，复垦耕地也没有按耕地用途进行合理使用。据不完全统计，目前全县“双挂钩”项目所置换的土地中，60%以上用于县经济开发区等工业园区建设，约20%用于城镇商贸开发。留作农民安置房、农业基础设施建设的不足两成。三是项目效益低。一些农地整理项目整理前后耕作方式、生产组织都没有变化，仍然维系以农户承包地为主体的传统耕作生产方式，项目区和农业产业化发展联系不紧密，未能有效地向规模化、集约化生产方式转变。还有的片面追求规模化连片集中开发，整村甚至数村整体推进，摊子铺得太大。如某镇现有耕地面积3 596 hm2，却在一年内相继签约引进了蔬菜基地和蓝莓种植基地两个现代农业综合开发项目，动用了大量的人力物力开展前期工作，等到土地交付后，由于项目投资方实力不足和投资意愿下降，许多已经平整好的土地被闲置，投资方能耕种却不愿耕种，农民想耕种却不能耕种，造成了土地资源的极大浪费。

1.2.4 土地流转运行机制不完善 一是土地流转以农民自发流转为主。2012年和县农村土地流转中农民自发流转就占流转总面积的70%。二是土地流转以零星流转为主，多数发生在村组内邻近农户或亲戚之间，流转面积小，向大户集中实行规模经营的少。三是以转包和出租为主，且口头协议较多，书面规范的较少，流转期限短，且不够规范、随意性较大。四是全县各地农村土地流转发展速度有差异。在土地流转面积和流转规模方面，各个乡镇都有较大不同。五是部分干部热情不高，对流转工作积极性、主动性不够，导致农户土地流转处于自发的较多，引导、指导、规范的较少。六是流转形式相对单一。向企业流转、成片流转少，以土地入股建立股份合作社的更少，特别是没有因土地流转而实现土地、资金、技术和劳动力资源的优化配置，未能很好地适应现代农业发展的要求[6]。

1.2.5 相关体制机制不健全 一是民主机制不健全。一些地方政府部门在美好乡村建设过程中，不论是土地平整还是流转，其工作方式方法仍是传统的行政命令，在工作上未能充分发扬民主，没有广泛征求农民群众意见，宣传发动农民积极参与力度不够，强制推行与霸王做法较为盛行，严重伤害了农民的感情，并造成了一定社会不良影响，甚至导致少数群众站在极端自我角度提出苛刻要求，阻扰美好乡村建设中的工程施工和项目推进。二是部门整合机制不健全。美好乡村建设中的农村土地综合整治主要靠财政专项投入和涉农资金整合。其前期投入需要地方政府垫付，之后再以置换建设用地土地出让金方式周转。如果前期垫付资金不能及时回笼，再遇到新村建设规模大、建设标准高、基础设施需要配套齐全等新要求，就会造成地方政府资金筹措压力加大。可是，现实中各部门支农惠农项目和资金皆由各部门自行实施和管理，在实际操作中“各唱各的歌，各吹各的号”的倾向比较明显。三是长效监管机制不到位。在美好乡村建设过程中，有些土地整治项目监管不到位、把关不严，出现了工程质量较差、挤占挪用资金、招标不规范、弄虚作假的现象。一些干部甚至还身陷非法利益格局，插手项目招标，搞权钱交易等。

2 解决美好乡村建设中农民土地问题的对策与思考

2.1 完善土地法律法规体系，保障农民权益

美好乡村建设进程中土地关系的重要性、特殊性和复杂性决定了现行土地相关法律法规必须与时俱进，需要进一步加以健全和完善，并且各项相关政策、法律、法规要更加具体明确、相互配合、互不冲突。

2.1.1 进一步完善土地管理法律体系 一方面，要明确界定国家建设用地的范围，将国家建设用地限定在国家直接为社会公共利益谋福祉的范围内，严格区分国家建设用地与基于私人商业目的的建设用地。对国家建设用地实行土地征用制度，对私人商业目的的建设用地则要实行土地征购制度。另一方面，严格区分土地征用主体与征用审批主体。土地征用主体应是国家，而土地征用的审批主体是国家行政机关，并要明确规定基于国家建设需要而征用农民集体土地的，不得损害农民集体土地的所有权利益，必须按照市场价格给予农民集体的合理性补偿。

2.1.2 建立健全以物权为主体的土地民事法律体系 首先，要依法明确土地民事权利为物权，具有物权属性，将土地所有权、国有土地使用权、宅基地使用权、土地承包经营权、集体土地使用权、土地抵押权等都纳入物权范围。其次，要依法规定农民集体对集体所有的土地依法享有自由支配的权利，有占有、使用、收益和依法处分的权利，国家征用其土地所有权时，农民集体有权获得公平的土地所有权补偿利益。再次，土地承包者有依据法律和承包合同规定直接占有、使用、收益、转包土地的权利，有转让、抵押、互换、出租、入股、抛弃等处分承包经营权的权利等等，这些相关政策或法律法规都应该由土地民事法律规定，而不应再作为土地管理法的内容规定[7]。

2.2 坚持科学规划，强化耕地保护意识

保护耕地特别是保护好基本农田是我国的基本国策，是保障国家粮食安全和农业可持续发展的战略举措。在推进美好乡村建设过程中，坚持科学规划加强耕地保护就显得非常重要。

2.2.1 坚持科学规划 一是建设要服从规划。美好乡村建设规划特别是在用地规划方面必须从属于土地利用总体规划，特别是预审建设项目用地，批准农用地转用、土地征收和乡镇建设用地、农民住宅用地，审批土地开发、整理、复垦等项目用地，都必须依据土地利用总体规划，不符合规划要求的各类土地利用项目均不得批准。二要合理布点村庄。根据城镇化发展规划和土地利用规划，综合土地综合整治，依据农民集聚、土地集约、产业成型的原则合理布局农村村庄，避免大拆大建、浪费土地。三要制定建设原则。美好乡村建设要以方便农民生产生活、保护自然生态、优先公共设施建设为准则，注重与产业发展规划、水利及道路建设规划的充分衔接，强化规划的前瞻性、科学性、可操作性。四要充分尊重民意。在规划的编制过程中，要多方征求意见，特别要注重征求当地群众、专家的意见和建议，建立规划审批、公示制度，吸收最广泛的民意，争取最广泛的支持。

2.2.2 严格审批 一要强化农村土地审批制度。要从体制上控制农用地向建设用地的流转，并建立更为严格的农村用地审批制度和土地监管体系，针对划入基本农田保护区的粮棉油生产基地，有良好的水利与水土保持设施的耕地，正在实施改造和可以改造的中低产田在内的耕地，实行严格审批和从严监管。二要严格新增建设用地的审查报批。土地审批权限要进一步向中央集中，并由国家统一调控，凡属国家限制性产业的项目用地，不论占地面积多少，都应报国务院或国家土地管理部门审批，凡属国家禁止性产业的项目用地一律不准供地。三要加大审查监管力度。应由国家土地监管部门牵头，相关部门参与，定期对土地利用总体规划、占补平衡、产业政策、农地转用和土地征收等项目或事宜进行严格审查，严格执法，制止乱批滥用的违法行为。

2.3 优化配置，提高土地整治开发有效性

2.3.1 立足发展，高标准开发土地 一要明晰产业发展类型。根据农村土地资源禀赋、区位条件及村庄经济基础、人文积淀等因素，将农村土地利用可划分为生态资源型、人文资源型、产业资源型等不同类型，明确发展方向和功能定位。二要因地制宜策划产业发展方向。实行一村一策，对生态资源型村庄，要依托其良好的自然景观和生态资源，着力打造乡村旅游特色村；对人文资源型村庄，应注重挖掘其历史遗存和民俗文化，打造历史文化名村；对产业资源型村庄，要注重做好“一村一品”文章，打响特色农业品牌，打造产业特色鲜明、经济效益显著的农业经济强村。三要大力发展特色农业。结合和县正在推进的蔬菜产业提升行动和千万亩森林增长工程，鼓励和支持美好乡村示范点发展以土地股份制合作、资金互助合作为重点的农民专业合作社，或鼓励大户连片承包开发，加快推进蔬菜产业基地建设。四要发展村级集体经济。要加大指导美好乡村建设示范村集体土地资产的经营管理力度，实现保值增值；鼓励村集体将符合规划、依法取得的非农建设用地、山林、水面以使用权入股、租赁等形式参与企业经营；通过土地整治所取得的新增耕地主要用于发展村级集体经济。

2.3.2 立足生产，高标准整治土地 一要继续深入开展农用地整治活动。结合美好乡村建设，要大力开展土地平整、田间道路、农田防护建设和农田水利设施建设，打造一批集中连片、规模高效的高标准基本农田，通过对沟、渠、坎、田块等的治理，对挖损、塌陷、压占、污染破坏的土地和各类废弃地、闲散地进行复垦。二要开展农村建设用地整理。结合迁村并点、撤村建居、旧村整治、“空心村”改造、民居翻建改建、农村基础设施建设、农村公共公益事业建设的实施，因地制宜开展土地置换、土地权属重划、土地规整以及废弃闲置地的开发利用等多种形式的农村建设用地整理，促进人口适度集中，提高基础设施完备度。三要加大农村土地综合整治力度。积极争取土地增减挂钩指标，充分利用好开展工矿废弃地复垦调整利用试点的契机，通过对历史遗留废弃地的复垦利用，与新增建设用地相挂钩，合理调整建设用地布局。

2.3.3 立足环境，高标准保护土地 一要着力改善农村生产环境。结合农田整治、农田水利建设、农村土地整治、农业综合开发等项目实施，推进田、水、路、渠综合配套建设，改善农用地生产条件；加强农村土地污染综合治理，美好乡村建设示范点要率先实施畜禽及水产养殖污染治理、化肥农药精准使用、农林废弃物综合利用等项目，加快发展有机农业、循环农业、生态农业。二要着力整治农村生活环境。严防农田土壤污染，在美好乡村示范点推行生活垃圾减量化、资源化、无害化处理，加强村庄卫生保洁、基础设施整修维护，确保垃圾清运、污水处理设备能正常运行。三要着力提升农村生态环境。在美好乡村建设过程中，要以建设生态村为抓手，按照村庄园林化、庭院花园化、道路林荫化的要求，广泛开展“村村绿”和“绿色家园”示范创建活动；特别要整体推进沿路、沿河、沿景区土地绿化工程，大力实施矿山环境恢复治理项目，全面提升农村土地生态涵养功能。

2.4 完善机制，加快土地流转步伐

2.4.1 加大宣传力度 加强对典型镇、典型村、典型大户、典型事例的宣传，形成鼓励、支持农村土地流转的良好氛围和舆论环境。同时，应进一步加大法律政策的宣传力度，提高农民的法律意识，引导他们规范土地流转程序，并维护好自身的合法权益。

2.4.2 健全激励机制 重点对规模经营户、承包经营权流出的农户、从事土地流转的镇村两级组织以及农村土地合作社等中介服务组织予以多种形式的扶持。政策性农业保险要把土地规模经营主体作为重点参保对象，对其保费给予一定的补助。对发展土地规模经营的龙头企业和大户，在有关农业开发项目的分配上要优先考虑。对转让土地的农民，要进一步研究其生活保障措施并加以落实，以消除其后顾之忧[8]。

2.4.3 规范流转行为 坚持“依法、自愿、有偿、规范”的原则，加快推动集体土地所有权、使用权以及土地承包经营权的确权工作，加强农户自发的土地流转管理[9]。同时，政府要加大对土地流转中介组织的培育力度，并积极引导和鼓励农户委托中介组织进行土地流转[10]。

2.5 健全机制，确保土地问题顺畅解决

2.5.1 健全村民议事制度 健全村民代表会议、村务公开、村民理事、村级财务管理等自治制度，加强村民理事会、村务监督委员会等组织建设，依法保障农民在美好乡村建设中的主人翁地位以及知情权、管理权、监督权。

2.5.2 健全整合机制 紧紧围绕美好乡村建设的目标任务，将“千村百镇”示范工程、土地综合整治、农村环境治理、农村危房改造、生态乡村创建、绿色走廊建设等各种涉农政策、项目、资金进行有机整合，做到项目向示范村集聚、资金向示范村集中。

2.5.3 健全监管机制 为确保美好乡村建设中的农村土地整治项目质量，要通过强化项目的全程监督力度，实行全程管理与监督，按照工程项目预算、施工合同和工程进度拨付资金，实行专款专用、专项管理、单独核算；在工作作风上，强化廉政监管，对重点岗位、关键环节开展专项整治，严防在土地问题上再度出现弄虚作假、以权谋私、徇私舞弊等违法违纪行为，从源头上防治腐败。

3 结论与启示

3.1 土地问题决定农村经济社会问题

土地作为最基本的生产资料，农村经济的发展离不开土地，特别是农村土地集体所有和家庭联产承包经营，必须要有足够的土地资源作为基本保障。同时，农地使用权流转制度也使农村土地成为市场因素之一，并使农村经济融入到整个社会主义市场经济体系中。因此，农村土地制度改革事关重大，既须坚决大胆推进，又须小心谨慎、做足配套功课。一夜之间彻底变化既不可能也不妥当，新的土地制度改革要建立在稳定、有序的基础上，分清轻重缓急逐步推进。如何进一步完善农村土地承包经济制度和流转制度，使农民土地在农村经济社会发展中发挥最大效用，是一个长期需要深化完善的课题。

3.2 土地问题关乎农民切身利益

美好乡村建设中，农民是主体。农民能否积极拥护和参与美好乡村建设，土地政策起着关键的作用。只有进一步完善和落实农民土地政策，才能将农民的积极性调动起来，并积极投身于美好乡村建设中来。相反，如果农民的土地权益得不到有效保护，那么农民不仅不会积极参与到美好乡村建设中，而且还会阻碍美好乡村建设的进程，影响农村社会稳定，乃至影响国家的稳定。

3.3 农民土地问题是决定美好乡村建设的关键因素

美好乡村建设涵盖农业生产、农民生活、农村管理、村镇建设、土地整治等方方面面，都需要有一整套完备的土地政策体系作为支撑。建设宜居村庄，关键是要解决村庄的规划、布点和建设，特别是旧村改造、环境整治、道路硬化等问题，都离不开土地这个最基本的因素；推进兴业富民，就是要实现生产发展、生活宽裕，而中部经济欠发达地区农村经济社会发展在很大程度上仍取决于土地的开发利用效率，农户现行收入的大部分也来源于土地，只有农民土地问题解决好了，才能进一步改善农民生产生活条件，进一步解放生产力；实现文明和谐，同样也离不开农民土地现有问题的顺利化解。农民土地问题是否能顺利化解在整个美好乡村建设进程中仍起着举足轻重的作用。

参考文献：

[1] 安徽省人民政府.中共安徽省委安徽省人民政府关于全面推进美好乡村建设的决定[EB/OL].http：//www.ahcz.gov.cn/portal/zdzt/mhxc/zcfb/1348589221677190.htm，2012-11-09.

[2] 安徽省人民政府.安徽省人民政府关于印发安徽省美好乡村建设规划（2012-2020年）的通知[EB/OL].http：//www.gtj.fy.cn/default.php？mod=article&do=detail&tid=222186，2012-09-10.

[3] 安徽省人民政府.安徽省人民政府关于进一步强化土地节约集约利用工作的意见[EB/OL].http：//www.ah.gov.cn/UserData/DocHtml/1/2013/9/18/6060132639041.html，2013-09-18.

[4] 安徽省和县人民政府.和县2011年国民经济和社会发展统计公报[EB/OL]. http：//www.hx.gov.cn/include/web_view.php？id=21586，2012-06-15.

[5] 王小映.新农村建设土地政策十大要点[N].中国经济时报，2006-03-10.

[6] 张正河.农民工准城市化背景下耕地流转困境研究[J].学术研究，2009（10）：85-91.

[7] 徐元明.农村城镇化中农民权益保障缺失研究[J].现代经济探讨，2010（11）：44-48.

[8] 蔡志荣.农村土地流转方式综述[J].湖北农业科学，2010，49（5）：1209-1212.

[9] 于传岗.我国地方政府主导型土地流转模式、流转成本与治理绩效分析[J].农业经济，2011（7）：49-50.

[10] 储诚炜.论农村土地流转障碍的破解——以安徽为例[J].重庆文理学院学报（社会科学版），2012（7）：42-47.