无直接利益诉求的群体性事件应对策略

摘 要：无直接利益诉求群体性事件的发生有其特殊规律，一般经历起因小——基层反应迟钝——事态升级扩大——基层无法控制——惊动高层——迅速处置——事态平息这样的过程。和一般群体性事件相比，此类事件具有聚集速度快、影响范围大、破坏程度高、治理难度大等特点。从广西某市“6.13”群体性事件的生成过程、扩散机理和处理来看，如果在事件处理中研判不足、方法不当，很容易由一起简单的事件迅速演变升级成大规模的恶劣的群体性事件。对这种短期内迅速聚集的无直接利益诉求的群体性事件，应当注重把握其发展演变的特殊规律，加强事前防范、事中果断处理和事后快速恢复，才能更好地预防和化解，达到防范于未然的目的。

关键词：无直接利益诉求；群体性事件；演变规律；应对策略

中图分类号： 文献标识码：A 文章编号：1004-1494（2015）02

收稿日期：2014-12-14

作者简介：黄传英，女，中共南宁市委党校公共管理教研部主任、副教授，主要研究方向为政府应急管理与法律。

中国社科院法学研究所发布的《2014年中国法治发展报告》梳理了中国最近14年来发生的百人以上的群体性事件总共有 871 起，其中2010、2011、2012年为高发期，在地域上主要分布在华南地区、华东地区、西南地区，主要由劳资纠纷、执法不当、征地拆迁、信访维权、环境污染和交通肇事等因素造成。从发生的原因上看，绝大部分群体性事件的发生都有明确的利益诉求，只有小部分是没有直接利益诉求的。但绝不能小看无直接利益诉求群体性事件的发生，因为此类事件存在具有较大的隐患，通常由一个普通事件引发，在不经意和想不到期间，事件迅速升级扩大，肇事行为非常过激，社会影响非常恶劣。这是因为此类事件的参与人是基于社会泄愤、宣泄不满情绪、伸张正义、同情弱者等心理而参与到事件中来的，政府此时难以有效地满足其具体利益诉求，因此其影响范围、破坏程度、治理难度等都超过有直接利益诉求的群体性事件，这给政府社会治理带来严峻的挑战。近几年来，此类事件越来越受到学术界的关注，研究角度较多，张成以湖北石首事件处置为例提出从网络舆情监控和特定人群心理引导来应对“无直接利益冲突”群体性事件[ ]；何军从事件特征、发生机制提出应对措施[ ]；谢海军提出要构建动态社会稳定机制、公平公正社会利益分配机制和多元分层社会矛盾化解机制进行治理[ ]；卢汉桥、黄璇提出构建基层治理网络进行源头预防和化解[ ]；黄毅峰认为将群体性事件划分直接利益冲突与非直接利益冲突从学术严谨性和社会现实性来看都值得商榷，应该用“无直接利益主体”更贴切[ ]，等等。从研究成果来看，尽管不同学者对概念的界定有所差异，比如有的用“无直接利益冲突”，有的则用“无直接利益诉求”，还有的用“无直接利益主体”等，笔者认为“冲突”强调参与的方式方法，“诉求”强调参与的本质需要，“主体”强调参与人员身份，在本质上并无差别，但用“诉求”更能表达参与者的特征，因此类群体性事件都是事先没有经过组织和策划，瞬间爆发，众多参与者与诱发事件本身并无直接利益关系，主要是一种泄愤型的、继发性的冲突。为此本文从实证案例分析的角度，以广西某市2014年6月13日发生的一起群体性事件为例[ ]，系统分析事件生成过程、扩散机理和应对对策，总结此类群体性事件特殊规律和应对策略，为政府预防和化解“无直接利益诉求群体性事件”提供有效的借鉴。

一、事件生成过程：两车相撞引发大规模群体性事件

2013年6月13日晚20时24分，陈某驾驶一辆未悬挂号牌的丰田嘉美小轿车在某市一立交桥下与莫某驾驶的桑塔纳出租车发生追尾事故。事故发生后，市110报警中心接到报警后，指派辖区交警对这起交通事故进行处理，两名交警到达现场后对事故责任进行鉴定，认定事故由陈某负全责，具体赔偿数额让双方自行协调处理。但由于涉事双方协商不成，在争执过程中，陈某出手打出租车司机莫某，出租车司机莫某被打伤后，通过对讲系统召集同行的其他出租车司机20多人到达现场，陈某撞车后打人的恶劣行为引发周边大量群众聚集围观。

现场交警只好报辖区派出所民警处理。当晚21时17分，辖区派出所民警接到报警后迅速赶到事故现场。在民警调查处理过程中，陈某先后两次向民警表明其“军人”身份，提出尽快处理，并向民警出示“中国人民解放军车辆驾驶证”。经调查后，民警认定陈某负该事故全责，双方对此无异议。此时，出租车司机莫某要求陈某当场赔偿被打医药费10000元，陈某不同意，后在民警的现场调解下，双方达成陈某向莫某赔偿6000元的赔偿协议。当现场民警准备将陈某带离现场，前往派出所调查处理，并扣押无号牌车辆时，其他出租车司机要求民警现场处理，并起哄围住陈某，不给民警将陈某及其车辆带离现场。同时，部分民众也起哄和阻挠民警执勤，这种局面持续到晚上22时多。

由于事件处理进展不顺，到了23时后，聚集围观的群众人数越来越多，估计达千余人左右。部分围观人员由于情绪失控，开始漫骂民警并欧打陈某及其女友。一些滋事人员将陈某的车掀翻，此时肇事车上掉出两副旧式军车牌，现场滋事人员随后纵火焚烧了该车，一些滋事人员还推翻现场的2辆警车和1辆敞开式巡防车，并用石块、棍棒、砖头、酒瓶等袭击现场执勤民警、执勤车辆及前来救火的消防车。最终造成现场秩序严重混乱、交通阻塞长达6个多小时、部分交通隔离护栏被破坏、多部现场执勤车辆被砸坏受损，29名现场执勤民警和协警受伤的严重后果[ ]。

此时，辖区派出所为防止事态继续扩大，立即报告市应急联动中心，申请警力支援。市公安局应急指挥中心接报后立即指令辖区分局和周边分局等出警增援。周边增援警力到达现场后，立即采取措施，一是用便携式喇叭进行法制宣传，驱散、劝离围观群众；二是在现场拉设警戒线，对相关区域进行封控；三是对因事故造成的交通堵塞进行疏导；四是做好现场取证工作；五是将受伤的当事人送往医院治疗。通过公安机关依法采取上述应急措施之后，控制了26名现场滋事人员，扑灭了着火车辆，疏散了围观群众，并于14日凌晨零时将受伤人员送往医院治疗。到凌晨4时许，现场事态才得到平息，围观群众经劝说后，逐步疏散离开现场[ ]。endprint

事件结束后的14日下午， 针对网络上散布的各种消息，市公安局举行了新闻发布，对该事件的起因、经过、发展以及结果等公诸于众，以正视听。后经相关机关核实，肇事司机陈某所持的旧式军队车牌、证件均为伪造，其驾驶的丰田小轿车为无牌无证车辆。截至6月16日8时，公安机关共查获56名违法犯罪嫌疑人，其中32人涉嫌寻衅滋事犯罪已被公安局机关依法进行刑事拘留。到7月15日上午，辖区人民法院公开开庭审理，依法对相关人员进行处理。

二、事件扩散机理：导致事件升级的直接原因与深层次原因

无直接利益诉求群体性事件的发生看似带有一定的偶然性，实则此类事件的发生也有其必然性。通过对“6.13事件”事后深入调查后，发现该事件发生有其处置不力的直接原因，同时也有隐藏着长期积累的深层次的矛盾。

（一）直接原因

从整个事件发生的过程来看，现场民警对事件预见和判断不足，是引发群众围观，最后发展为采取违法行为掀翻、焚烧肇事车辆和警车，用石块、棍棒、砖头、酒瓶等袭击现场执勤民警的大规模群体性事件的直接原因。

1.执法风险意识缺失，第一现场处置不当。在“6.13事件”处置中，参与前期处置的民警执法风险意识缺失，对事件的危害性预见和判断不足。对涉事双方所属的两类特殊群体而可能引发的矛盾冲突重视不够，尤其是未对未悬挂号牌车辆进行有效检查。更没有意识到处置过程中稍有不当将会引发社会公众的关注，造成事态升级扩大，引发新的冲突。面对“部队军人”出手打人、出租车司机的不满，一线执法人员没有及时采取措施进行有效处理，没有预判所采取的行政执法行为可能产生的严重后果，对执法风险的预判不足。因此，在公众出于对弱者的同情，而拷问现场执法人员执法行为公正性时，未能以高度的政治责任及时给予合理、有效的解释，因而引发不满情绪，进而造成事态进一步恶化，演变为大规模群体性事件，增加了处置难度。

2.事故处理效率不高，敏感性不强。现场处置民警积极有效的采取措施，是防止交通事故转化为群体性事件最重要的一步。在判断为一般的交通事故认定事故责任后，当事民警想通过让双方自行协调处理的简单方式来解决问题，在双方2次协商还无法达成一致并发生争执后，仍不能及时将事故人员带离现场处置。更严重的是，在因两车相撞而引起围观人员越来越多，且质疑肇事者“军人身份”等质疑声出来后，仍然没有做出充足的及时研判。一是没有在第一时间作出解释，表明态度，认真调查肇事者的真实身份，坚决按照法律程序进行处理；二是对当事人及围观重点人群没有进行有效的现场沟通，及时地对现场激动、不安、焦躁的情绪进行疏导，防止因消极情绪引发的过激行为的发生；三是没有有效地疏散围观人群，导致事故现场更加混乱，群众情绪恶化，事态后果升级。由此可见，当事民警对事故现场处置效率的低下，以及对事态发展的敏感性不强等，也是直接引发出租车司机和现场围观群众不满的重要因素。

3.各职能部门快速响应不足，应急联动性较差。群体性事件的发生，从爆发点到恶化点的时间非常迅速，其破坏性和对社会稳定的威胁非常大，如果此时部门间没有快速反映，第一时间采取措施，很容易导致事态恶化。在“6.13事件”处置中，涉及的公安、运管及他相关部门第一时间响应不足，缺乏多部门综合联动应急，未能及时采取有效措施来应对。具体表现在，首先是未能对围观聚集的群众进行及时有效的疏散，以至错失小规模聚集时最佳处置时机，造成在较长时间的时间处置过程中，逐步演变成大规模暴力群体性事件。其次是在事件处置过程中，部门间缺乏有效配合，过分依赖公安部门，而当现场警力不足时，又因警力集结慢而导致应急处置不力。须知，突发群体性事件的应对是一项复杂的系统工作，单靠一个部门是无法提供处置的人力、物力和财力的，需要政府相关部门和社会个方面协调联动，共同治理。

（二）深层次原因

德国哲学家尼采在《道德的系谱》讲到：“怨恨是最危险的爆炸材料”。民众积怨则是无直接利益诉求群体性事件爆发的最深层次的原因，该类事件爆发之前，都有一个不满情绪的积累酝酿过程。

分析某市“6.13事件”的深层原因，主要有以下几个方面：

1.出租车行业改革引发从业人员产生不良情绪。作为一种特定行业的人物，在事发前2个月，某市出台了《某某市出租汽车驾驶员经营行为考核办法（试行）》，规定从2013年4月1日至2014年3月31日，开展出租汽车经营行为规范整治活动，重点对出租汽车拒载、拼客、提前打表宰客、中途甩客、故意绕道及交通违法等违法违规经营行为进行整治[ ]。据市道路运输管理处统计，5月份出租车被投诉拒载、拼客、议价多收费、故意绕道等严重违规经营行为的共计249起，因严重违规行为被查实的共6人，已经由所属出租汽车企业解除与其所签订的承包合同。这一整治活动，直接影响了部分出租车司机的利益，造成部分出租车司机心里积蓄不良情绪，很容易抱团在一起，所以当被打的出租车司机叫其他的出租车司机帮助时，很快20多人就聚到一起。

2.特权人物、特权车辆现象引起群众不满。社会不满情绪的积累与长期的环境有关，身份不同带来机会、收入和福利的差异[ ]，给很多人员带来不公平感。长期以来，老百姓对特权人物、特权车的霸道早有怨气，在没有辨别出是否是真假军人和军车的情况下，认为警察和军人是特权阶层，是官官相护的利益团体，当民警单独将“军人”和“特权车”带走时，他们认为会有不正当的处置，所以进行阻挠，并采取违法行为，导致事态升级。

3.流动人口聚集区域容易引发生态恶化。事件发生在该市某立交桥下，此处是该市流动人口最密集的地区，当地城中村的村民和外来人口比较集中，无事都经常聚集，更何况此处发生交通事故并引发了争执？城中村居民和流动人口生活在社会底层，平时为生活不断在奔波，或多或少对社会不公有一定的怨言，这些群体的不满情绪往往不能通过制度化的渠道宣泄出来，其利益受损状况往往没有得到有效的补偿和解决，容易成为无直接利益诉求群体性事件的高发人群。在两车相撞这一交通事故的导火索点燃之下，极易借题发挥，将平时的不满和怨恨释放出来。endprint

三、事件应对策略：预防和化解无直接利益诉求群体性事件的对策建议

群体性突发事件的发生有其演变规律，一般都经历民意——民忧——民怨——民怒的过程，在此演变逻辑过程中隐含着错综复杂的深层次原因，凸显了政府相关部门在执政理念、管理方式、制度建设和治理能力上可能存在不合理性和不适应性。为此处理无直接利益诉求的群体性事件应采取综合治理的有效措施加以应对。

1.事前加强防范：树立危机意识，做到防治并重。 群体性事件具有突发性，为了防止事发时政府相关部门人员出现措手不及的现象，做好前期的预防准备工作，有效抑制事件的进一步恶化至关重要。

首先是畅通利益表达渠道，疏导民众情绪。如果利益诉求渠道不通畅，特别是利益绝对或相对受损的群体的利益诉求，得不到有效的制度途径进行救济，他们会对政府产生怀疑和怨恨，强烈地感到整个社会的不公平。就某市“6.13事件”中的当事人出租车司机来讲，在该市政府出台《某某市出租汽车驾驶员经营行为考核办法（试行）》的整治规定后，部分司机由于利益受损而产生怨言，心理积累了一定的不良情绪，当遇到诱因事件的出现，他们很快聚集在一起，发泄平时蓄积的不满情绪。同样，作为生活在社会底层的流动人口，每天为生活劳累还过不上自己认为的“有尊严的生活”，他们对社会分配不公、特权阶层享受的特殊待遇有一定的怨恨，当积累的怨恨没有得到及时的疏导和化解，一旦遇到导火索，很容易参与到事件中来，让事态升级演变。所以，针对无直接利益诉求群体性事件的规律特点，应对特殊行业、特别地区、重点问题、特殊人群以及民众关注的热点难点问题进行定期排查和专项调研，建立健全协商对话、信访、投诉举报、社会舆论监督和民意调查等制度，畅通民众利益表达渠道，疏导群众不良情绪，促进政府和群众间的平等对话和民主协商，让群众在法律范围内自由表达自己意愿，理顺情绪，达到心理平衡[4]。

其次加强先期研判，防止事态升级。先期研判是对事件潜在风险的预测，通过搜集相关信息进行汇总分析，提前介入，做到早发现、早化解、早处置。无直接利益诉求的群体性事件一般经历“起因小——基层反应迟钝——事态升级——基层无法控制——惊动高层——迅速处置——事态平息”的过程。事件的升级扩大往往在“想不到”的瞬间就发生转变，这里的“想不到”就是信息搜集、研判不及时。在“6.13事件”中，包括4月份出台的出租车管理规定和5月份的处理情况及当时社会反响等方面的信息搜集，社会上对“军人”等特权人群的不满情绪的信息搜集都存在不足，没有及时进行研判。为此，有关部门应及时加强先期研判工作，当遇到特殊问题时，能准确预测事件的发展趋势。这就需要善于运用底线思维的方法，在事件处理的过程中，凡事做到：想到最坏的结果，做最充分的准备，才能遇事不慌，牢牢把握主动权。当然要达到这一要求，需加强基层执法人员的危机管理教育，提高处理各类突发事件的能力。

2.事中快速处置：掌握现场处置策略，防止事态升级。对待群体性突发事件，在处理时要讲究策略和方法，进行科学处置。讲策略和方法必须要遵循一定的原则与程序，坚持以人为本、及时处理、信息公开和整体利益的原则，遵循五个快速（快速报告、快速出动、快速到位、快速展开、快速介入）——迅速调查研究——迅速制定决策——及时贯彻实施的程序，有条不紊地处理。

首先要依法及时进行处置，第一时间迅速平稳控制事态。群体性突发事件要求政府必须采取与常态管理不同的紧急措施和程序，必须第一时间作出正确反应，采取果断的决策来控制事态的发展。从这一点来看，不管什么性质的群体性事件，都要求事发地主要负责人第一时间亲临现场、靠前指挥，严格依照法律程序，迅速沉着应对事态，依法果断采取措施，使得事件在极短时间内得到平息，避免进一步的升级和扩大。从一起普通的交通事故演变为群体性事件的过程中，要求政府以积极的态度、果断的措施将直接参与者和围观的人分隔开来，防止事态的扩大。

其次应当控制“触点”，进行必要的接触面谈，缓解紧张气氛。因为此类事件发生前，都存在触发点，才引发群众围观，群众在围观的过程中，平时不满情绪在此特定氛围中爆发。“6.13事件”的触发点是两车相撞，而车主的“特殊身份”是事件升级的触点，也是无直接利益诉求群体性事件爆发的核心区，这必须及时加以控制。同时政府与群众直接对话，是平息群体性事件最有效的方法。如果有关领导能及时出面，特别是主要领导能及时到现场进行讲话，认真听取民众的意见和反映，解答民众的问题与疑虑，阐明政府的态度和诚意，在接触和交谈中表现出解决问题的诚意，就可以争取到大多数群众，增进群众的理解与信任，消除误解和对立情绪，这对缓解不良情绪，扭转紧张局面有很好的效果。

再次保持信息畅通和公开，有效引导舆论。事件发生后，社会各方面出现了很多传言和谣言，特别是网络媒体充斥着各种负面信息与评论，政府要及时发布事件信息，表达官方的态度和立场，有力回击和澄清有些媒体的不实报道，让群众了解事实的真相，避免和减少不良不实信息的传播扩散，争取群众的理解和支持，避免事态失控。当然信息公开的形式很多，政府可以采取多种方式进行多次发布，不能等到事件结束后才一次性进行全面的发布，这样容易造成谣言的产生和民众的猜疑，给政府带来负面影响。在“6.13事件”发生过程中，当时很多不明真相的围观群众通过微博发布警察打人的信息，导致大量违背事实真相的谣言、图片、视频等负面信息在互联网上放大传播，这些负面信息混淆视听，激起不明真相的网民对政法机关产生不满与愤怒，给司法机关造成极大的负面影响，危及政法机关的权威和公信力。直到事发第二天下午南宁市公安局才发布事件相关信息，澄清事件真相，才避免舆论造谣。

3.事后恢复秩序：做好售后处置工作，防止类似事件发生。在群体性事件事态得到控制之后，必须及时进行善后处置，弥补群体性事件造成的损失和纠正混乱的社会秩序，让民众回归到正常的生活中来。

首先做好安抚和教育工作。对在事件发生过程中人员伤亡应当及时组织抢救和治疗，不区分是参与闹事的群众还是政府工作人员，都应当一视同仁进行救治，及时对受伤人员及其家属进行安抚，以争取民心，得到多数人的支持。同时做好群众的思想政治工作，教育引导群众正确认识问题，矫正不良心态，消除不良情绪，让事件正真得到平息。

其次要依法处理违法者。无论参与者以怎样的心态和动机参与冲突，只要其在群体性事件中参与打、砸、烧等违法行为的，必须依法依规予以追责，绝不允许任何触犯法律底线的行为存在。在“6.13事件”结束后，该市政府及时处理参与违法行为的肇事者，查清直接当事人是假军人的身份，恢复了中国军人在普通民众的良好形象。只有严惩违法者，维护法律的权威，才能打消法不责众心理，强化群众的法律意识，养成依法办事的良好习惯。

再次总结经验教训，防止类似事件发生。恩格斯曾经说过这样一句话：“一个聪明的民族，在灾难和错误中学到的东西会比平时多得多。”善于总结经验和教训，对处置工作进行评估，找出工作中存在的问题，可为以后处置工作提供方法和依据。在“6.13事件”结束后，该市认为在处置过程中，存在对事件预见和判断不足、不能及时将事故人员带离现场处置、没有有效疏散人群、警力集结应急预警预案不完善、对网络舆情缺乏有效的监控等方面的严重不足，才导致事故现场一片混乱，群众情绪恶化，事态升级严重的后果。为了修复政府的形象，重塑政府公信力，7月30日该市在事故发生地附近举行了一场与“6.13事件”相似的群体性事件应急演练，进一步吸取教训，防止类似事件的发生。

总而言之，无直接利益诉求的群体性事件的发生都是在一定诱因的引导下演变而成的，往往由于基层反应缓慢，研判不足，无直接利益相关者迅速参与其中，借机发泄不满情绪，导致事态升级扩大。一旦引发大规模群体性事件，其影响范围、破坏程度和政府处理难度都比有直接利益诉求的群体性事件大得多。因此，对于无直接利益诉求群体性事件一定要掌握其应对策略，在处理时遵循其发生的规律，在平时加强防范，化解社会矛盾，在事发时果断处置，以最快的速度控制事态发展，在事后要尽快恢复社会秩序，吸取经验教训，防止类似事件发生。

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