政治与行政分合视阈下的政府责任探析

[摘 要]政府责任具有历时性和共时性双重属性，而政治与行政的关系是行政现代化的中心问题。政治与行政关系的演进经历了政治化的行政、政治与行政两分、政治与行政的双向互动三个阶段。在政治化的行政时期，行政完全隶属于政治，政府的责任模糊化，主要体现为以家长式负责的方式替老百姓做主；在政治与行政两分时期，政府责任的结构主要体现在行政机关的预算、人事、组织以及大量其他中性问题上；在政治与行政的双向互动时期，政府的责任主要表现为道德责任、法律责任、公平责任、回应责任和生态责任。

[关键词]政府责任；政治与行政；政治行政化；行政政治化

中图分类号：D035 文献标识码：A 文章编号：1008-410X（2015）04-0051-05

政府责任伴随着国家的形成而产生，尤其以契约论者为代表，认为政府存在的主要责任是维护公民自由和财产安全。而随着公民的民主意识不断增强，社会对政府责任提出了更高的要求。本文从历史演化的角度来分析政府责任的演进，尤其以政治与行政关系的变化为立足点，梳理政府责任的范畴。

一、政府责任的界定

政府是一个历史范畴，一般是指国家和社会的管理机构。乔耀章对政府的种种概念，包括中国的和外国的、古代的和现代的都进行了梳理，得出的规律和结论是：（1）任何一个政府概念都是特定历史时期的产物，18世纪的政府不同于19世纪的政府，也不同于20世纪的政府；（2）任何一个政府概念都是为了特定的利益和目的而界定的，政府的定义是与政治家、思想家的政治设计、社会设想紧密相联系的；（3）政府的涵义随着政府自身的发展而不断丰富，它由粗线条向细致化、细腻化、细线化的方向转变

[1]（P3）。在此分析基础上，乔耀章将政府界定为：“政府是由现实的少数人员组成的受一定传统、习惯、规范、法令、规章约束公共事务管理行为的制度化了的行使公共权力的组织。”[1]（P5）

政府作为一个历史范畴使得政府责任具有历时性和共时性的双重属性，因而给政府责任一个精确的涵义与明确的结构是复杂的。从词源上来看，政府责任不同于责任政府，政府责任的核心词是“责任”，“政府”是对“责任”的限定，表明是政府的责任而不是社会的责任、公民的责任等。库珀认为，客观责任与从外部强加的可能事务相关，源于法律、组织机构、社会对行政人员的角色期待；主观责任则与那些我们自己认为应该为之负责的事务相关，根植于我们自己对忠诚、良知、认同的信仰[2]（P63-74）。陈建先把政府责任表现界定为两个方面，即积极责任和消极责任。积极责任是指政府主动地完成自身职责；消极责任则是指政府不完成或误完成职责时所承担的消极后果。无论是积极责任的履行还是消极责任的追究都需要一定的机制和达成途径[3]。

从政府责任的二重性方面来看，政府责任可以划分为抽象的政府责任与具体的政府责任。抽象的政府责任是指由宪法、法律、法规和规章等法律条文规定的国家行政机关及其工作人员必须承担的责任；具体的政府责任是指国家行政机关及其工作人员运用法律规定的权力时作出行政行为侵犯行政相对人的权利时必须承担的责任。

二、政府责任：政治化的行政阶段

从历史发展的时期来看，政治化的行政主要是从原始社会开始到19世纪中后期，在当时的历史环境下，并不真正存在实质意义上的行政，不存在政治与行政的领域分野，行政完全融于政治之中，行政完全隶属于政治，所以称之为政治化的行政。

在传统政治中政府负责的方式是家长式的，其核心是替老百姓做主。这种责任心的动力是个人的道德修养，是官员的自悟。因此，在那个时期强调的就是官员的个人修养问题，即“修身、齐家、治国、平天下”。然而对于这样的责任观念并没有一种评估与衡量的标准，完全基于个人修养，官员们在责任心上拥有很大的差异性也就很正常。另一方面，在当时的政治社会环境下，公民对政府的依赖性很强，也就是依赖于政府解决一切问题。在这样的互动关系中，老百姓始终处于被动地位，没有诉求和表达自己意愿的途径和合适的场所。并且政府“恩赐性地为老百姓做些事，他所期待的是老百姓的感恩戴德。如果老百姓心安理得地承受下来，官员们就会感到失落，就有可能失去再次为老百姓尽责的动力”[4]。

在早期资本主义发展阶段，一方面是控制和推翻王室权威以及努力消除担任政府公职的特权途径；另一方面是通过宪政安排、代议制政府、选举制、任期制、职务轮换制（政党分肥）来实现对政府行政的重塑和控制[5]。由此，公共行政在民主主义的追求中被建构起来，由于民主政治的压力，社会经济生活相对简单，市场经济方兴未艾，行政职能和事务的简单以及政府规模和运作空间的狭小，就成为这一时期政府行政的重要特征。在西方国家近现代公共行政发端和形成的过程，正是中世纪早期的那种带有父权家长制特征的统治和管理体系不断消解的过程，是行政系统由私人服务转变为公共服务的过程，是行政事务不断扩张及其日益细致地分化并不断地通过公正而有效的服务来谋求公共行政的独立性和社会地位的过程。

在这种情况下，不论是中国抑或外国，政府责任都处于模糊化阶段，即使政府尽了自己的责任，以家长式负责的方式替老百姓做主，政府居高临下而老百姓却完全处于被动的地位，这样虽然能够一时地解决一些问题，但培养不出公民意识和公民美德来。所以在这样的条件下，政府的责任形成不了政府与公民之间的平等、信任和合作的关系[6]。因此，政治与行政的关系在政治化的行政阶段中，这些都无法保证使整个政府具有高度的责任心。

三、政治与行政两分时期的政府责任

在威尔逊之前，德国的史坦因、布隆赤里和法国的狄克洛克对政治与行政二分法都做过初探，布隆赤里（Johann K. Bluntschli）认为，“政治是‘在重大而且带普遍性的事项方面的国家活动，而另一方面，‘行政管理则是‘国家在个别和细微事项方面的活动。因此，政治是政治家的特殊活动范围，而行政管理则是技术性职员的事情。‘政策如果没有行政管理的帮助就将一事无成，但行政管理并不因此就是政治”[7]（P15）。这里已明确告诉我们，政治与行政是政府所具有的两种不同的功能，二者是相互区别的。endprint

威尔逊在就任美国总统之前认为应将政治与行政严格分离开，将政策与严格执行政策的行政任务分离开，“行政处于特定的‘政治范围之外。行政问题不是政治问题，虽然政治规定了行政的任务，但是不能允许它操纵行政事务……公共行政是细致地和系统地执行公共法律。普通法的每一次应用都是一次行政活动。例如，税额评定和征收、对罪犯执行绞刑、邮件的运送和投递、陆军和海军的装备与征兵等。”[8]（P35-36）威尔逊认为，政党分赃制的弊端是由行政和政治问题联系在一起造成的。斯蒂尔曼二世认为，政治与行政二分法使行政发展和裁量——其范围是通常广泛的——合理地发展成为一个性质截然不同的领域，摆脱了政治的干预和介入。“二分法”成为进步党改革的重要工具，它在将职业化、专门技能和功绩制的价值观引入现行的政府事务管理的基础上，为公共活动的新标准提供了发展空间。

在传统的政治统治中，威斯敏斯特制度表明：第一，说明责任和负有责任的关系较为清楚。根据法律，每一个公务员通过该部门的等级制结构对内阁负有责任，最终对人民负有责任。第二，一般认为，政策问题与行政问题之间有严格的区分。第三，行政被认为是匿名的和中立的，即任何决策或政策不与个人相关，只是以部长的名义执行决策和政策；在政党政治的意义上说，行政是无党派的，可以为任何无党派领导人服务 [8]（P37）。

关于政治和行政区分的经典性的判定，则是德国学者马克斯·韦伯于1918年在慕尼黑大学所做的《政治：一种职业》的著名演说中作出的。他指出，政治家的唯一特征恰恰是与文官相对立。政治的实质在于坚定、热情、有道德感，对政策决定敢于个人负责，并且承认政治作用暂时性的特点。行政的实质是认真地执行政治权威的命令。似乎这个命令同他自己的信念是一致的[9]（P115）。

政治与行政二分法的发展时期，从渊源来看就是为了增强政府的责任心，避免彼此之间的扯皮与推诿，减少交易成本。政府责任的结构主要体现在行政机关的预算、人事、组织以及大量其他中性问题上。

在当时实际的政治环境下，政治与行政之间的完全分离是不可能的，但是对于推进政府责任是有一定效益的，尤其是等级制中的上下级之间的责任对象。总之，政治与行政两分法希冀以民主选举、政党政治来保证和体现民主，而以政治上中立并受到专业技术训练的、具有职业生涯的文官来保障效率。这样，民主和效率便在政治和行政二分的观念中得到了统一。正是在这一观念下，公共行政在西方才成了“真正独立的技术性的”领域，众多的文官成为这一领域的主人；而行政学也才得以从政治学中分离出来，成为一门真正独立的学科。

四、双向互动：行政政治化和政治行政化

20世纪60年代末、70年代初兴起“新公共行政学派”，其中以1971年“明诺布鲁克宣言”标志着“新公共行政学派”诞生，这份宣言表达了对政治与行政二分的强烈不满。新公共行政学派认为，传统行政学研究局限在一个非常狭窄的领域内，把研究焦点放在行政机关的预算、人事、组织以及大量其他中性问题上，很少重视与社会、政治密切相关的政策制定与政策分析等研究，普遍使用了“逻辑实证论”的研究方法。这种逻辑体系将研究局限于资料汇集和统计分析上，通过这种方式来表现其客观性事实，从而使行政学研究远离社会生活，使研究不能影响或参与到决策过程中。基于这种认识，新公共行政学派要求，在行政学研究的过程中，社会科学家应以其专业的知识和才能从事价值判断，将价值理论放在优先考虑的地位。唯有如此，行政研究者才能深入社会与政治，关心行政的相关问题并且积极地宣传自己对现实问题的认识与批判。行政学者不仅是学术研究者，更应是改革社会、推进社会发展的倡导者。由此可见，在现实的政治与行政运行中，行政体系游离于政策制定之外的状况根本不存在。

继新公共行政学派之后，“新公共管理学派”对政治与行政二分的原则做出了进一步的批评，它在新公共行政学派肯定行政人员的政治价值的基础上，进一步提出了对文官的政治控制的要求。在新公共管理学派看来，行政是具有浓厚的政治色彩的，公务员与政务人员之间的相互影响是不可避免的，与其回避他们之间的这种相互影响，倒不如正视这种关系的存在。基于这种看法，新公共管理主张对部分高级公务员实行政治任命，让他们参与政策的制定过程并承担相应的责任，以保持他们的政治敏感性。新公共管理学派认为，通过政治任命和明确的责任机制使高层公务员对政治家负责，可以加强对高层公务员的政治控制，增强他们对社会和政治的回应性。

行政政治化主要表现为官僚权力的极度膨胀。约翰·格林伍德和戴维·威尔逊从六个方面分析了官僚权力膨胀的原因。（1）任期。一个频繁调动的、暂时的大臣很难与职务常任的文官竞争。（2）专业知识。大臣们因缺乏专业知识而使一些高级文官几乎垄断了有关政策制定的知识。（3）部门和人员规模。大臣与文官在数量上严重不平衡，大臣们很难控制自己的部门。（4）工作负担。沉重的工作负担使得大部分工作都是在精力有限的没有过问的情况下进行的。（5）信息来源。在很大程度上要依靠文官提供信息，文官操纵了信息就在很大程度上操纵了大臣。（6）执行政策。制定的政策有时被无意忽略；有时因文官的自置权而被取消；有时被蓄意阻挠[10]（P87-93）。

政治行政化主要是行政官僚权力和影响的持续增长。政治与行政的冲突主要表现为大众参与和官僚的冲突、官僚与民主的冲突、专业知识和政治的冲突或是技术与民主的冲突等。因此，在这样的互动机制中，政府责任主要表现在五个方面。（1）道德责任。政治伦理化是我国传统政治的显著特征，它强调执政者的道德自觉。孔子说：“为政以德，譬如北辰，居其所而众星拱之”。（2）法律责任。首先，行政行为必须有法律依据；其次，行政机关必须按照法律程序做出同等的法律约束；再次，在新时期新的环境下行政主体对不同层次的行政法律规章进行修订，减少法律的盲点；最后，政府要对其工作的社会影响的负面规定做出相应的反馈，既关心投入也提高产出，提升行政效率。（3）公平责任。公平与效率问题是经济发展中的一个主要问题。在民主意识不断健全的时代，政府必须处理好公平问题，使社会的效益惠及全体公民。维护和保障社会公平是政府的根本目标，也是“评价政府计划可行性的核心准则”[11]（P52）。（4）回应责任。政府回应就是在现代政府公共管理的过程中，政府对公众的需求和提出的问题做出积极敏感的反应和回复的过程。罗伯特·达尔曾断言：“民主的重要特征就在于政府不断地对其公民的意愿作出回应” [12]（P1）。（5）生态责任。由于资源的稀缺性，如果政府不加管制，民众欲望的无限性将使有限性资源得不到充分的利用，最终影响生态平衡甚至下一代人的发展。从前瞻性来看，政府生态责任迫在眉睫。endprint

五、结 语

“认识历史是为了走向未来，回顾一个学科的发展历史，恰恰是为了寻找这个学科的发展方向”[13]（P12）。政治与行政关系的紧张与冲突，在深层次上体现了植根于西方国家政治—行政制度和文化中的民主与效率、有效性与合法性等价值取向之间的冲突。在对西方政治与行政关系的演化分析中，可以梳理出在不同的历史发展时期政府责任所呈现的范畴。

第一，政府责任的重心位移不断转换。由最初的维持政治统治和社会秩序到提高行政效率，后来进一步发展到公平、公正、正义、伦理道德和生态责任等。

第二，在国家与公民的博弈过程中，公民的政治意识与政府责任的压力成正比，换言之，公民的政治意识越强，诉求的渠道越广，政府责任的压力就越大。

第三，政府责任主体的多元化。随着社会自身力量的发展、壮大，尤其是一些非营利性组织和第三部门的不断成熟与完善，使得政府责任的

承担方式发生了巨大的转变，有利于减轻政府的

责任，增强社会的活力，最终形成政府、社会与公民的良性互动。

第四，建立在回应性基础上的前瞻性是责任政府的应有之义。真正的责任政府应该既能够积极地对社会民众的要求作出回应，并采取积极的措施，公正、有效率地实现公众的需求和利益，同时应随着行政环境的变化而随机应变，主动地、前瞻性地去解决社会公共问题。这是对现代责任政府提出的更高要求。

参考文献：

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责任编辑： 王 篆endprint