政治发展视域下的农村群体性抗争事件及其消解

铁锴

[摘 要]在传统统治观中，农村群体性抗争事件是消极和破坏性的，依靠强力的刚性维稳成为应对这类事件的普遍选择。但从政治发展视角看，在民主制度供给不足和农村社会改革内生动力缺乏的现实中，农村群体性抗争事件扮演了要求、发动和推进乡村治理变革的角色。农村群体性抗争事件的积极性和建设性在于不断突破传统管控体制的单一模式，成为促使中国社会转向新型善治的原动力，倒逼出国家治理体系和治理能力现代化的改革，进而推动着中国民主政治发展和依法治国的进程。只有树立宪法和法律的权威，厉行以确认和确保公民权利、限制和规范公共权力为核心的法治，推进以开放社会发展空间和提升公民参与实效为重心的民主，才能从根本上消解农村群体性抗争事件。

[关键词]农村；群体性抗争事件；地方治理；法治；民主

中图分类号：D63 文献标识码：A 文章编号：1008-410X（2015）04-0037-06

尽管从二十世纪八十年代末以来，维稳和预防群体性事件的突发被视为首要的政治任务，政府对群体性事件的处置亦极其严厉，但农村的群体性抗争事件此起彼伏、持续不断。很显然，如果仍然以救急灭火的思维延续这样的刚性维稳模式和强力应对策略，造成的破坏性结果只能是更加恶劣。我们不得不深刻反思：为什么政府维稳的努力与期望的结果之间有如此大的反差？农村群体性抗争事件频繁、剧烈发生的深层次原因和动力机制是什么？怎样才能从根本上消除农村群体性抗争事件？

一、理解群体性抗争事件频发的宏观维度

对于今天处在转型期的中国社会而言，矛盾的积聚和冲突的爆发无论从数量还是从后果看都已经达到了危险的边缘。频发的群体性抗争事件是当前社会矛盾与冲突的集中表现，应对各种群体性抗争事件成为当前维护政治与社会稳定的首要任务。但地方政府强力维稳的努力换来的是越维越不稳的现实困境，期望与结果之间如此大的悬殊不得不令我们从政治发展的宏观比较视角进行深刻反省。

冲突是人类社会发展过程中的一种常态。“在社会结构中，凡有组织起来的人的地方就有冲突。”[1]（P1） 对于人类社会的进步而言，政治发展简单说就是对冲突的认识更加理性，处理冲突的策略更加灵活，应对冲突的机制更加健全，方式手段更加多样和文明。由于被认知为破坏和混乱的性质，冲突已频繁地被标识为负面的社会功能，特别对社会学家帕森斯而言，冲突被认为是功能没有发挥好的社会状态和无法达到和谐社会的社会功能失调。在艾尔顿·梅欧的工业社会学流派中，既然冲突被看成是一种社会疾病，避免冲突就成为健康社会的特征。不同的社会结构被用来减少冲突，引进严格的规范和预期体系，限制个人的创造力和交流，努力争取同质性并严惩社会异常行为。一些早期冲突理论家打破了作为负性和要避免的冲突建构，把冲突看作社会和政治变化的必要功能。例如，芝加哥流派的成员认为，冲突是解决社会不平等的必要部分。乔治·斯梅尔认为，冲突是社会组织和社会化过程的组成部分；冲突不是社会秩序的缺席（那将是冷漠和孤立），而是一种不同的社会秩序。莱维斯·科塞这样来审视冲突在社会中所起的作用：没有群体能够完全和谐，因为那会缺乏过程和结构；群体像需要和谐一样需要不和谐，像需要联合一样需要分裂；群体中的冲突绝不是一起制造混乱的因素……相反，“积极的”和“消极的”因素都建构群体关系[1]（P2） 。上述观点提醒我们：在任何冲突情景中都有相对建构性的或破坏性的社会和政治改革的潜在因素。问题不是要防止冲突而是要理解冲突，这样才可能通过各种方式行动和组织起来，为社会系统和卷入其中的人做出积极的贡献。

按照帕克里特和莱恩的观点，冲突被证明是显著群体身份的转移、分裂和形成相互之间的竞争。他们把身份看成是社会建构的关键过程，社会建构很大程度是通过群体内和群体间的社会互动来发展的。群体起着鼓舞有时是实施个体形成这些社会身份附件的作用[1]（P3）。冲突不是简单的竞争。一般认为，冲突需要某一社会组织形式。但不是所有的社会系统在任何情况下都产生冲突。冲突不是出现在人类互动的任何情况下；而是具备一系列复杂因素定会导致冲突的公然出现。一般而言，当各方感知到目标的不相容和差异的问题时，冲突就出现了。冲突是群体寻找意义的一部分，是群体要实现他们需要生存和发展的目的，其中文化（价值与信仰）差异、权力不平等、资源分配、交流缺乏和群体身份感都有助于冲突的出现，而且个人和群体关系的历史（例如，以往的冲突或失去信任的原因）会大大影响冲突的出现以及以后冲突情况的逐步升级。以上冲突理论说明：一个承认差异、重视公平和具有包容性的社会系统更有利于冲突的缓和与解决。

在中国现实语境中，群体性抗争事件是指为争取特定利益和权利而聚合起来的群体，通过向抗议对象表达意愿、施加影响的集体行动过程。在任何一个社会中，因物质利益、政治权利、种族观念和意识形态等方面的矛盾和冲突而引发的相关群体的抗争事件并不罕见，但其在抗争中的数量、规模、强度、方式及影响结果等方面存在着巨大的差异。在法治的文明社会中，开放包容的民主政治制度通过民意反馈和多元博弈，最大限度地兼顾和平衡各方利益，并通过公民政治自由与政治权利的保障，尽可能地将罢工、示威、静坐等抗争行为纳入法律制度的轨道，从而有效地架起政府与社会进行政治沟通的渠道，为群体利益诉求的反馈和情绪宣泄安排了正常的途径，从而大大减少了集体行动的激化和暴力因素，有利于社会的秩序和稳定。相反，在封闭单一的专制和有限开放的威权体制下，维持同质化的权力反对政治民主、文化多元及利益多样化诉求，严禁不满现状的群体做出现行法律与制度所不容许的行动，对于要求变革的声音和群体行动始终保持高压态势。在这样的社会中，抗议的力量一旦发动，集体行动往往会引起社会运动，如果应对不当甚至导致革命的发生。“事实上，许多社会运动最初起源于集体行动，宏大的革命中往往也同时并存着许许多多的集体行动。” [2]（P5）可见，群体性抗争事件发生和应对的巨大差异实质从根本上反映的是国家治理方式和水平——尤其是政治的制度化水平和国家与社会关系的不同。endprint

对于当政者和整个社会而言，对群体性抗争事件认识的广度和深度决定着化解社会矛盾与危机的策略、途径及其后果。管控思维下的强力压制和千篇一律的应对模式对社会性总体问题的解决已经被证明是无助的。要从根本上降低并消除群体性抗争事件的发生，必须首先思考和回答如下一系列问题：是哪些人卷入了群体性事件？他们是通过什么样的行为活动、针对什么人或组织、要满足什么诉求、达到什么样的目的？这样的群体性事件反映出当前存在哪些突出问题、对政治发展提出了哪些要求？这些要求是正当、合理的吗？它们对社会公平、体制改革与政治稳定将起什么样的作用（是推动还是阻碍社会转型）？应采取怎样的措施才能从源头消除此类事件的发生？只有通过群体性抗争事件个案所反映的问题来审视和发现普遍存在的社会现实问题，在民主化、法治化、制度化建设中化解矛盾和冲突，才是加快推进和谐社会建构的根本途径。

二、农村群体性抗争事件频发的“政治机会结构”

从二十世纪九十年代初开始，中国群体性事件呈现蔓延和快速上升趋势。近几年来，农村群体性事件仍保持高发态势，尤其是西部农村发生的数起大规模群体性事件引发了政府与社会的高度关注。什么原因使得这一时期农村的群体性抗争事件如此频发？借用西方社会运动与抗争政治的分析框架，农村群体性事件频繁发生的“政治机会结构”主要在于三个方面

塔罗（Tarrow）对政治机会结构给出如下定义：政治机会结构指的是那些比较常规的、相对稳定的（但又不是永久的）、能改变人们社会运动参与度的政治环境。参见Tarrow， S. Power in Movement.Cambridge University Press，1998，P20。。

其一，改革开放以来，随着市场观念的渗透和“全能主义政治”的瓦解，包括广大乡村在内的中国社会获得了寻求发展的可能空间。特别是二十世纪九十年代后，在第三波民主化浪潮的影响下，全球走向“权利时代”的呼声成为中国继续深化改革的大背景。同时，中国社会在改革过程中积聚的一系列矛盾和问题，迫使执政党转变传统的单一增长模式，探索新的改革发展路径，最终建立健全社会主义市场经济体制、推进社会主义民主政治、加强社会主义法治建设、保障广大人民的各项权利和利益、构建社会主义和谐社会成为执政党的执政和施政理念。在社会主义建设的实践中，市场经济要求的自由、公平竞争和规则意识，一再强化社会对国家权力的约束和对公民权利的保障使命，经济体制改革所要求的政治体制改革在不断地扩大着开放的空间。信息公开、决策民主、行政规范、以人为本等现代政府理念成为社会公众的热切呼吁，也成为良善政府努力的基本目标。可以说，正是这一逐渐开放和变革的时代，为公民的权利觉醒和利益诉求提供了表达机会。

其二，随着中国经济驶入快车道，特别是政府主导的工业化、城镇化步伐的提速，土地和资源的开发利用达到了前所未有的规模和程度。城市的改造与扩展、基础设施建设、道路交通、工业发展和矿产资源开发等需征用大量的土地，于是围绕土地征用、房屋拆迁、水源及空气污染等事关农民切身利益问题产生一系列矛盾和冲突。由于种种原因，保证农民自愿出让和农民现有生活水准不降低、今后生活有保障的补偿原则难以落实，显失公平的补偿必然引发农民的不满和上诉，得不到适当回应的农民大多诉诸于群体性抗争。正是这样一个转型发展的特殊时期加剧了农村群体性抗争事件的发生。

其三，在竞争性区域发展的大背景下，处于“压力型体制”[3]（P28）中追求政绩的地方政府依然依赖和执守与新形势发展不相适应的传统管制方式，阻滞社会民众与政府权力的沟通，造成了一些地方的发展与科学发展观背离，尤其是基层政府行为的失范，加剧了群体性抗争事件的频发。对于中国这样一个超大型的国家而言，国家和社会发展战略的实施主要通过各级地方政府来完成，尽管依法、民主、科学行政和建设服务型政府是中央一贯倡导的，扁平网状的多方治理模式已成趋势，但在代表国家实施发展战略的地方治理过程中，地方政府依然凭借传统垂直单一管制的“路径依赖”谋取政绩。有学者将中国传统的地方政府治理模式简单地概括为“纵向发包”与“横向竞争”的统一，认为通过地方分权、官员竞争和财政分成建构的高度市场化的激励方式是中国地方政府治理最突出的特征[4]（P191，224-225）。纵向发包指政府的公共和行政事务是从中央逐级向下级地方政府发包，一直到基层地方政府，而伴随行政逐级发包的是“政治锦标赛”

作为一种政府治理的模式，政治锦标赛指上级政府对多个下级政府部门的行政长官设计的一种晋升竞争，竞争优胜者将获得晋升，而竞赛标准由上级政府决定，它可以是GDP 增长率，也可以是其他可度量的指标。参见陈潭、刘兴云：《锦标赛体制、晋升博弈与地方剧场政治》，《公共管理学报》2011年第2期。的展开，下级地方政府“为完成上级下达的各项指标而采取的数量化任务分解的管理方式和物质化的评价体系”[3]（P28）。但是，以GDP与财政收入增长指标为核心的政绩考核机制在调动地方官员实施赶超型发展战略的同时，在具体实施过程中很容易形成急功近利的激励机制。在现有民主监督机制基本缺失情况下，地方政府尤其是基层地方政府的政策行为必然会产生选择性[5]。事实上，压力型体制下的地方官僚基本上已经形成了“对上不对下”负责的为政心态。对于上级分解的任务指标“尽心尽责”极力完成，甚至不惜动用造假等非法手段来满足上级要求。为了提升经济和招商引资的排名，基层政府违背科学发展的总体要求，甚至不惜以牺牲当地生态环境为代价引进重污染工业，为使项目尽早开工而不顾农民意愿，与企业联手甚至采取非法手段强征强拆；而对农民的权利呼声和利益诉求置若罔闻，对于事关农民切身利益的事情消极应付，对农民的上访申诉进行截堵和打压。正是由于基层政府的自利行为和懒政不作为，将一个个原本可以化解的小问题积酿成大冲突。这是最终激发大多数农村群体性抗争事件的最直接的原因和最主要的结构。

三、政治发展视域下的农村群体性抗争事件endprint

在改革开放的过程中，尽管我国民主法治建设不断推进、民主政治建设亦取得了重大进展，但民主化、制度化和法治化水平与社会主义现代化建设的发展要求还有一定的差距。当前广大乡村面临的最大问题是：法律表面上得到“贯彻”的村民自治，事实上却被不同程度地“架空”而成为一种形式[6]。 压力型体制下的管控思维和维稳手段严重阻碍了民意的沟通和反馈，抑制了广大人民参与国家和社会治理的积极性和创造力。正是由于民主制度供给不足，加之基层政府行为失范，才导致广大乡村越来越多的农民最后诉诸于群体性抗争事件的“非制度化参与”来表达利益诉求。

曼库尔·奥尔森讨论了集体行动的基本结构问题，认为如果没有强制或其他一些使理性、自利的代理人合作的策略，他们就不会在集体利益中行动，除非这个群体很小[7]（P2）。 在中国频发的农村群体性事件中，大多都是利益直接受损的小群体参与，也有利益相关者的大规模支持行动。不管是小群体还是大规模的抗争，最后期限到来后的暴力执法等高压性强制手段往往是激发他们集体行动的催化剂。纵观这些农村群体性抗争事件，抗争的对象或是基层政府，或是开发商。直接针对基层政府的，往往是因为基层政府或与民争利，官商结成利益共同体，或行政手段方式简单粗暴；直接抗争对象不是基层政府的，也大多是因为基层政府不作为，使农民失去了依靠政府和法律解决问题的希望而转向“自力救济”。总之，在压力体制下进行“政治锦标赛”的基层政府行为，加剧了农村群体性抗争事件的发生。从近几年查处的多起腐败案件看，在工业化和城镇化过程中，不少地方的招商引资和征地拆迁使权力和资本靠近、贪官与奸商结盟，形成对农村的生态环境破坏与农民利益的侵害。一些农民要求的公平正义既得不到权力的认同和法律的保护，又缺少进一步博弈的说理平台和沟通渠道。在这种无力、无助、无门的自我绝望中，面对政府发出的拆迁最后期限和开发商的强力威逼，在被污染的水和空气已经威胁到身体健康也迟迟得不到解决的境况下，农民弱势群体的被剥夺感进一步得到强化和放大，内心潜藏积聚的怨愤瞬间爆发，甚至以死抗争成为激情控制下的最后选择。

从实质上说，农村群体性事件广泛而频繁地发生，是处于边缘化的弱势农民群体在缺乏利益表达机制的情势下，突破现有体制而采取的争取权利和维护利益的抗争行为。这既是对既有政治秩序特别是当下地方政府管制理念、模式和行为方式的挑战，也是对农民公民权利获取、合理利益保障和现代民主治理体系和方法的呼吁。事实上，自联产承包基本解决吃饭问题后，农民、农村和农业就被经济发展的大幕所遮蔽，并一直为中国的工业化做着牺牲。二十世纪八十年代以来推行的村民自治一直面临诸多问题，一些农村在市场化的改革中不但停滞不前，在某种程度上甚至出现了“空心化”的衰败。近三十年来，市场化改革的确取得了经济总量的迅猛增长，但同时社会矛盾和社会问题的产生和积聚亦达到了接近危险的地步。不管这些矛盾和问题在学者看来是“体制性”的还是“结构性”的，都已经触及社会公正与政治秩序的底线。在改革问题上，党中央虽有生死存亡的忧患意识和“壮士断腕”的决心，但尽享改革成果的特权阶层和特殊利益集团竭力维护既得利益、阻挠改革，使中国社会结构日益固化和板结，推动深化改革的内生动力不足。而群体性事件在基层治理缺失的农村频繁爆发，直接突破了“压力型”体制下欺上瞒下的地方统治，将当下中国农村的基层治理和农民的生产生活现状真实暴露出来。质言之，农村群体性抗争事件的频发倒逼国家治理体系和治理能力现代化的改革。从十八大以来的反腐风暴到十八届四中全会的依法治国，在中央明确了深化改革的总体目标和根本方式后，中国的政治行政生态将会有根本性变化，地方政府将不得不改变行政理念、行为模式和行政方式，致力于有效的乡村基层治理。正是从引发中国社会发展变化的历史视角看，频发的农村群体性抗争事件暴露的体制问题及其解决是推动中国社会转型的主要动力。换句话说，是农村群体性抗争事件增加和创造了中国政治发展的机会。新的乡村治理体系和治理机制必然要求地方政府从法律上确认农民的权益，并在制度和治理行为中确保加以实施。这无疑将赋予农民和乡村社会更大的自主权，大大推进中国社会民主政治的发展。

四、推进以确权治官为核心的民主法治改革

频发的农村群体抗争性事件反映的是当下中国社会存在的体制问题，即地方治理以官员为核心的政府主导，民意得不到充分的体现和尊重，公共权力得不到有效约束，公民权利缺乏法治保障。世界发展经验表明，尽管在后发展国家，追赶超越的目标压力一般都会形成注重效率的政府主导模式，但在经过初期一定的发展之后，其压制社会的弊端也会逐渐显现，国家治理面临转型的压力与难题：独大的行政权力导致官僚体系内普遍的腐败，利益分配的失调与权利保障的短板将不断加剧社会矛盾，公平正义呼声下要求法治变革与民主参与的诉求愈益强烈。这是威权体制转向民主的普遍现象和内在逻辑。对于当下处在转型期的中国而言，厉行以确认和确保公民权利、限制和规范公共权力为核心的法治，推进以开放社会发展空间和提升公民参与实效为重心的民主，乃是化解中国社会矛盾的路径选择。

（一）树立宪法权威，依宪确认和确保公民权利

宪法是国家的根本大法，是国家建构和制度设计的蓝本，是执政施政的基本规范。最为重要的，宪法是公民权利的宣言书。在现代文明社会，宪法的核心就是人权和公民权利的保障。正是通过对作为国家和社会群体中的个体的权利的宣示，宪法赋予了个体合法、明确的公民身份。宪法的尊严也就在于确认作为社会主体的公民的政治、经济及文化等各项权利，尤其是确认和保障作为政治主体的公民基本的政治自由，包括言论、出版、结社、游行示威和迁徙的自由等，为现代民主政治的发展奠定坚实牢固的文化基因。而更为关键的，宪法的权威是通过制度运转和法律保护使公民的权利保障真正落在实处才得以体现出来。尽管中国现行宪法明文规定了公民的种种基本权利，但迁移权的空缺等消解和破坏着宪法的权威性。尤其是农民事实上享有的不平等的公民权，更加重了对农民利益的忽视与损害。因此，树立宪法权威，尤其需要完善公民权利的宪法修订，明确公民权利保障的法律规定，使公民权利的保障落实成为最重要的政治目标，广大农民的处境就会得到根本性的改观。endprint