农地金融中“插花地”的经济效应分析

李勇

摘 要：“插花地”现象的存在是土地流转不彻底的表现，也是农地金融受到制约的因素，“插花地”使得农地资源的资本功能受到影响，农业的规模生产难以推进。本文从社会保障和农地制度的角度阐释农地金融中的“插花地”的存在，并且由此引出土地流转合约对农地金融的影响，以及解决农地金融过程中“插花地”的政策建议。

关键词：插花地；资本功能；土地流转

一、研究背景

自政策允许农地资源抵押贷款以来，全国农地抵押贷款试点正在逐步增加，然而农地抵押贷款规模却没有相应同步增长，据统计，目前全国正在推行农地抵押贷款试点的地区已经将近超过20个。根据2015年国土资源部门公布的调查数据显示，在我国的85个重点城市中土地抵押融资约为6.25万亿元，农村土地抵押融资仅有120亿元（不足土地抵押贷款总额的1%），其中，除去农村宅基地抵押贷款后，真正的农地经营权抵押贷款规模则更小。但是这些地区或多或少因为法律、政策的现实阻碍而面临重重困难。

二、土地流转的制度约束

我国《担保法》第三十七条第一款规定：“耕地等归集体所有的土地经营权不得抵押”。《物权法》第一百八十四条规定，除法律规定可以抵押的除外，耕地、宅基地、自留地、自留山等使用权归集体所有的土地不得抵押。由此可见，广大农民群众手中拥有的农地均属于《担保法》第一百八十四条所规定的不得抵押的情况。然而，农地抵押贷款业务的开展均是通过地方性文件获得批准的，是通过政府部门的行政力量加以推动的，一旦农村土地经营权抵押贷款纠纷诉至法院，抵押贷款人若提出抵押品违反法律相关规定，而主张合同无效时，对于金融机构来说，无疑陷入了一场金融纠纷。

现行法律对农村集体土地使用权抵押的限制，决定了当前农地抵押担保制度必须建立在对土地权属的进一步分割与确立的基础上。由于我国现行的《担保法》、《土地管理法》及《物权法》均规定，农村的耕地、宅基地、自留地和自留山等集体所有的土地使用权不得抵押。《农村土地承包法》也仅仅是放开了对“四荒（荒山、荒沟、荒丘、荒滩）”承包经营权的抵押。因而，在现有的法律框架下，农地抵押融资需要对土地权属进一步细化分离，将“土地所有权”、“土地承包权”、“土地经营权（或使用权）”以及“土地收益权”相分离并分别给予确权，以用益物权为基础设置抵押，才能破除农地抵押融资的制度障碍。

三、“插花地”对规模农业生产的影响

农地资源的规模，是规模化农业生产的土地要素基础，规模化农业生产有利于提高农地的生产效率，同时，规模农地的市场流通度相对较高，规模农地的单位抵押贷款额度较之小面积的农地要高，规模化农地经营者对农业生产的专用投资也会降低经营者抵押贷款违约的风险。

因为农地资源地租级差的原因，农地抵押贷款的可贷额度相对较低。如山东省2014年以1723亩农地向金融机构申请抵押贷款，最终仅仅获得贷款15万元，每亩农地平均贷款额度不足300元。同样，浙江省以920亩农地申请抵押贷款，仅获贷款30万元，每亩农地平均贷款额度为326元。如此低的授信额度很难满足扩大生产规模的资金需求。而农地规模的增加会相应的化解部分农地抵押贷款授信额度较小的窘境，同样面积的流转土地，对应的土地流入方的流出方越少，土地流入方的信息获取成本以及合约的监督和治理的成本就越低，这也就解释了为什么规模经营者通常倾向于用一份合约流转其农业生产所需的所有土地，以及为什么规模越大的农地资源的市场流通性越高，从而抵押贷款的额度也更大了。土地流转合约的稳定性及合约的可执行性，决定了土地流转合约包含的承包经营权的抵押功能的授信度的高低以及相关的土地的估值的大小，从而也就决定了农地融资的可获得性。

“插花地”对整片土地的生产收益的负面作用远超过其在整片土地面积中的占比，因此，规模农业的经营主体都会尽量的避免流转的土地中存在“插花地”，其中在资兴市众兰香蔬菜专业合作社的土地流转合同上就清楚的列明了“流转耕地中间不得有插花地”这样的条款。可见，“插花地”的存在制约了土地要素的规模价值，使得规模化农业生产受到制约，降低了土地流入方农业生产的收益，同时也降低了农地抵押贷款作为抵押物的价值。农地流转的不完全就是农村居民对土地资源赋予的含义有不同的解读以及土地资源对于农村居民因人而异的社会属性和经济含义而導致的对土地资源的不同处理所形成的经济现象。

农地资源的多重社会属性是导致土地流转过程中“插花地”存在的根本原因。农村居民拥有的土地资源出于粮食安全的考虑有确切的政治属性，同时，由于社会保障的欠缺，农村土地资源对农村居民具有社会保障的属性。城乡一体化进程的加快，对土地资源的需求与日俱增，农村土地资源的流转机制，方便闲置土地的生产功能的发挥，也带动了土地资源金融功能的实现。土地资源的金融功能基于土地承包经营权、所有权的分离，土地流转实现了土地要素的流通，促进农业生产的规模化发展。土地流转是规模化农业生产和农地抵押贷款的基础，“插花地”的存在阻碍了土地资源的大规模流转，土地资源在农业生产领域没有达到资源的最优化配置。

土地流转的边际效用因人而异，家庭收入结构以及人口结构对土地流转效用和流转意愿有较大的作用。农业收入在家庭收入中的比重越高，家庭生活对农业生产的依赖性越大，流转土地的意愿也就不高，这体现了土地资源的保障功能。家庭人口结构中，家庭成员的文化知识水平越高，从农业转型再就业的转变更加迅速，农业生产的意愿就不强烈，流转土地更为有利。土地流转的扩大和完整，需要提高农村居民的社会保障，消除农民因放弃生产资料对生活保障的担忧，同时，提高村民的再就业能力，在经济收入的转变过程中，提高农村居民的社会适应性，让农村居民既有土地要素的租金收入，还有劳动力的要素收入。

四、结论及政策建议

现代农业发展的方向以及人均耕地面积少的国情决定了我国规模农业生产的必然性，这是因为规模农业生产，扩大了经营规模，能有效解决小农经营中普遍存在的“效率低、规模小、经营分散”的难题。此外，当前我国稳步推进的工业化和城市化一体化进程拓宽了农村剩余劳动力的就业空间，为农地资源的适度集中并在此基础上进行大规模农业生产提供了要素保障。农村居民收入的提高以及收入结构的改变对于促进农地资源的流转具有积极的推动作用。

建立完善的农村社会保障体系，发展农地金融，必须建立完善的社会保障体系，不断弱化农地的社会保障功能，强化其资本功能。因此可以考虑将农村社会发展纳入国家公共财政支持体系，建立农民失业保险制度和最低生活保障制度，保障农民基本生活水平；完善农民养老和医疗保险制度，提高农村的基本福利。只有农民的生存权和发展权得到了保障，其对土地的依赖才会逐渐减弱，其申请土地抵押贷款也才没有后顾之忧，这样农地金融才能持续稳健地推行下去。（作者单位：长沙理工大学）

参考文献：

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[2] 钱忠好.农地承包经营权市场流转：理论与实证分析[J].经济研究，2003，（2）

[3] 姚洋.非农就业结构与土地租赁市场的发育[J].中国农村观察，1999，（2）