新化县农用土地流转存在的问题及对策

秦娇++甘瑁琴++黄卓群++张慧+++张晓芳++邵亚杰

【摘要】伴随着中国速工业化、城镇化进程，土地细碎化和粗放利用问题严重，人地矛盾突出，影响农村社会经济的可持续发展。解决这一问题的关键点是改革不合理的农用土地利用方式，积极推进农用土地流转。新化县部分村庄存在农用土地流转的可能性，但是由于村民缺乏对土地流转的正确认识，土地流转监督不到位等问题则严重阻碍土地流转的顺利进行。为了从根本上解决经济问题，提高生产效率，可通过加深和扩大对土地流转的宣传，健全服务体系，强化土地流转服务，完善土地监督机制，来促进土地流转信息的传播透明化和交易的行为规范化。

【关键词】新化县 土地流转 服务体系

一、新化县土地资源的基本情况

（一）整体土地资源信息

新化县隶属于湖南省娄底市，辖区总面积3462平方公里，人口为140万左右（内容摘自新化县政府官网，为2012 年末数据），呈现典型的地广人稀情况。新化县土地总面积535.07万亩，其中：耕地面积72.68万亩，林地面积286.08万亩，可垦面积25.46万亩，宜林面积11.48万亩，河流面积35.63万亩，茶果面积6.05 万亩，其他面积97.69万亩。土地资源相对于新化县总面积所占比重大，不存在土地资源短缺的问题，且新化县林业资源和矿产资源也相当丰富。地理位置上新化县位于雪峰山东南方向的山麓附近，气候为亚热带季风性气候，理论上位于东南季风的迎风坡，雨量充沛，考虑到雪峰山的地形抬升作用，新化县同样具有丰富的水能和发展水电的条件。从理论上新化县具备成为一个侧重第一产业的农业大县的潜力，而事实的发展情况则远远不如预期，应着重考虑人为因素在其中的影响。

（二）农村居民利用土地现状

通过本次调研中发现，新化县农民使用的农用土地利用方式单一，土地集中利用化程度低，有91.67%的被调查者家中的农用地为耕地，12.5%为林地，另外5.83%为给别人耕种。另为，土地利用规划不合理，由于当地的土地管制相对困难和历史因素，新化县农村农民居住点数量多、分布散，造成了大量土地资源的浪费。

二、新化县农用土地流转的现状

（一）农村居民对土地流转持开放态度

在看待农用土地流转的问题上，95%的居民愿意土地流转，他们认为耕地很辛苦但是收益较低，耕地的积极性较差。同时，86%的居民认为土地流转可以促进农村生产力的发展。

（二）农民对土地流转的合法性和可信度有更高的要求

绝大多数村民表示若想解决土地流转的问题应该首要想办法规范程序，确保农民在土地流转中的权益。相应地，63.16%的村民希望采用书面合同的形式确立流转字据，使土地流转更具可信度和公信力。

（三）经济发展水平等因素与农民的土地流转意愿呈正相关

根据走访的村庄情况发现，经济越发达的地区，交通便利性就越高，政策的指导效果也越强；反之亦然。例如，相对于进军村，经济较为发达的黄西村，居民的土地耕作的积极性差，辅之较好的信息化程度和信息透明化，土地政策宣传和指导更加完善，强化了居民的流转意愿和可流转比例，良好的基础交通设施，则大大降低了承包者的物流成本与风险，三者相辅相成，对于农用土地流转状况产生了重要影响，使得土地的可流转性趋向于两极化。

（四）同村居民对于土地流转的认知和态度存在较强的统一性

同一个村的居民接受相对统一的教育和文化，拥有相同的公共设施和经济环境，导致他们形成一个相对独立的社会化群体，因此新化县同一个农村居民在对待土地流转的认知和态度上，相似性可达到85%，即使情况相似的村庄，相似性也有所降低。

三、农用土地流转中存在的问题

（一）村民对土地流转政策和土地管理法知之甚少

在被调查的120名村民中，有67个村民对土地流转政策不了解，约占55.83%；有98个村民对土地管理法不了解，约占 81.78%。考虑到当地村民平均受教育水平不高，且被调查者的年龄大都在30岁以上，这样的一个比例还是比较符合现状的，但仍然是比较高的一个比例。村民对土地流转政策与土地管理法了解得少会很大程度上影响农村土地流转的流畅性。新化县农村土地流转存在问题也有很大一部分原因是因为村民对政策与相关法律知识的缺失有关，虽然是在调研过程中发现得这个问题，但是该问题与土地流转状况的影响是双向的。

（二）政府缺少相应的指导工作或者指导工作缺少合适的指导方法

在被调查的村民中有37.5%的村民表示当地政府从未进行过土地流转政策方面的指导，27.5%的村民表示很少或者自身不知情政府是否进行过相关工作，剩下35%的村民表示政府有进行过一定的指导。从这个比例来看，被调查的六个村庄中的大部分村庄还是缺少相应的指导工作，而35%或者略高于35%的一个比例还是偏低，而且根据调查结果来看，35%的比例大都出自一两个有进行指导工作的村庄，所以可以得知村庄与村庄在关于是否对土地政策进行指导是有明显的的差异性的。而在于部分该比例较低的村庄的村长进行交流的时候，他们也表示进行过相关的工作，只是村民不能了解他们的意图，考虑到当地村民的受教育水平，政府理应对指导方法进行相对应的调整。

（三）土地流转程序不规范、土地流转制度不够完善

在被调查的120人中有97.5%的村民表示当前村里进行的土地流转都是属于完全自发的，而在村民不了解土地流转相关知识和政府指导工作不够到位的前提下，土地流转的程序自然是相当不规范。农民出于对自身的利益的考虑将农用土地转为他用，或者立下口头协议后将农田转为他人使用，而这些行为统统是没有法律作为保障的。而另一方面土地流转制度还是不够完善，尤其是监督方面，基层工作人员很难将土地政策落实有客观也有主观的原因，在调查中，极大部分的村民表示希望政府能够多做些工作来帮助村民进行积极的土地流转，他们认为合理的、正确的土地流转能够提高农村的生产力、提高村民的收益。政府工作人员对于土地流转工作不上心一方面有工作侧重点不同的原因，但另一方面也是缺少相应的监督体系与信息管理体系，在新化县有许多农村的信息是相对闭塞的，而在调查中仍有部分政府工作人员对自村的土地信息不甚了解，而监督体系的缺失则导致了负责该方面的工作人员不会讲更多精力用于精进业务能力以及更好地村民提供服务。

（四）各种原因导致的土地分配不均匀使得土地流转更加困难

由于自然灾害、上一代的分田政策的影响，本次接受调查的农户绝大多数人所拥有的土地都有零碎、面积小且分布不均匀的特点，这样的情况也使得在大面积土地流转以及土地产权的明确上会有比较大的困难。

四、解决土地流转现状的对策

（一）加强村民的土地知识和相关政策的教育

针对村民对土地政策及土地管理法了解程度不够的问题的解决办法主要有两个方面。首先是村委会和基层乡镇政府可以成立土地流转领导小组，小组成员定期下到基层，与村民面对面交流，对村民进行相关的知识教育，帮助村民更好地理解土地流传政策、土地管理法以及合理的土地流转能够带来的好处。另一方面政府可以通过印制宣传手册、发放相关书籍等方式提供村民一个可以学习土地政策等知识的环境，提高土地流转相关意识与知识水平。

（二）健全服务体系，强化土地流转服务

政府要健全土地流转服务体系，强化土地流转服务。目前，当地土地利用情况与流转情况不太理想，闲置的土地资源多切较为零散，农户与承包商之间的信息不对称，为此，政府部门要使零散土地资源集中化，使农业形成规模效应，积极寻找合适的承包商，使资源利用最大化，村民利益最大化，同时，加大水利设备等基础农业实施的投入力度，提高土地利用效率。

（三）完善土地流转监督机制

目前的土地管理监督机制极其不完善，存在村民土地流转动作不规范，承包商损害农户利益，农作物试点工程有黑幕等诸多问题，这说明了完善土地流转监督机制的必要性与迫切性。土地流转监督机制一要监督村民用地的合法性与土地流转的规范性，对农用土地挪作他用，破坏耕地等行为从严查处；二要监督土地流入方的土地经营状况，防止土地流入方因其经营不善或非法行为使村民利益遭受损失；三要监督政府行为，政府作为土地流入方与流出方之间的第三方，掌握着大量重要信息，加大信息流通与透明化，防止黑幕的产生。

参考文献：

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[2]孙国祥.对当前农村土地流转的思考[J].商情，2014，（16）.

[3]罗天华.土地承包经营权是土地流转的前提[J].吉林农业：下半月，2012，（22）.