失地农民权益法律保障探析

蓝艳

摘 要：失地农民的权益保障问题是关系到失地农民最切身利益的现实性问题。但在城市化进程中伴随着农村集体土地被大量征收，出现了经济补偿不合理、农民就业增收困难、生活缺乏保障等问题，影响到社会的和谐稳定。如何有效保障失地农民的合法权益？文章结合龙岩中心城市实际，分析失地农民权益受损的原因，探寻法律保障实现路径。

关键词：中心城市 失地农民 权益保障

中图分类号：D922.3  文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2015）11-072-03

随着经济社会快速发展和城市化进程的显著加快，承载着就业、养老、收益功能的农村集体土地被大量征收，失地农民现象也越发凸显。解决失地农民的现实保障问题、维护其合法权益，对构建和谐社会具有重要意义。笔者结合福建省龙岩市中心城市实际，分析城市化进程中失地农民权益法律保障相关问题，并提出相关对策建议，以期为维护失地农民合法权益和依法推进城市化进程提供有益借鉴和参考。

一、失地农民权益现状及存在的主要问题

失地农民是一个特殊的社会群体，是指“在工业化、城市化进程中，由于非农建设需要国家依法征收而完全失去或大部分失去农业用地份额的农民。”？譹？訛失地农民不仅失去土地，也失去了与之相关的诸多权益。从经验数据来看，一般每征用0.067公顷（1亩）耕地，就产生1.5个失地农民。据学者推算，目前，中国失地农民人数应在4000万—5000万之间？譺？訛。失地农民面临无田可耕、无班可上、似农非农、似城非城的尴尬，经济收入、社会保障、子女教育、住房等利益屡受侵犯。

近年来，随着龙岩中心城市建设发展步伐加快，征收土地面积明显增多，产生了大量的失地农民。据统计，2010年以来，全市征地总面积145758亩，其中耕地19167亩。而龙岩中心城市在2010年至2014年间，共征地41540.63亩（其中耕地14962.36亩，占征地面积的36%），涉及被征地农民37406人，发放征地补偿费293905.31元，平均每亩7.08万元。

在失地农民社会保障方面，中心城市按照《龙岩市人民政府关于新罗区被征地农民就业培训和社会保障工作实施意见》（龙政综[2009]125号）出台了新罗区被征地农民就业培训和社会保障工作实施细则。该实施细则规定：纳入保障的对象为1987年1月1日起经政府依法征收农村集体耕地后，人均家庭现剩余面积低于上年度新罗区农业人口人均耕地面积的30%的被征地农户。年龄16-34周岁的被征地农民，重点实施就业培训保障，按照自愿原则也可以参加被征地农民老年养老保障;年满60周岁以上的被征地农民，直接纳入养老补助范围，按照自愿原则可选择一次性缴足养老保障费后享受被征地农民养老保障待遇，但不同时享受老年养老补助待遇。该政策实施以来，征收了社会保障资金5.93亿元，为2.2656万人参保，为1.108万名60岁以上被征地农民发放补助金3681.42万元，补助金标准从刚开始的每人每月50元提高到118.3元。失地农民权益尽管有一定保障，但还存在以下主要问题：

1.征地经济补偿标准偏低，农民得不到土地增值收益。土地补偿费、安置补助费和青苗补偿费是国家目前对被征地农民补偿的主要内容，这些补偿标准是按土地的农业产值来计算的。由于土地的农业产值偏低，导致以农业产值来测算的补偿标准明显偏低。龙岩中心城市主城区最高的补偿标准为一类区菜地10.2万元/亩，最低为三类区旱地4.04万元/亩，各类地平均只有6.2万元/亩。而2010年至2015年上半年，龙岩中心城区的土地拍卖价格最低为49万元/亩，最高则达到1807万元/亩，均价为525.5万元/亩。可见征地补偿远远低于土地进入市场后的实际价格，也与龙岩社会经济发展水平极不相符。同时，农村土地负载着农民就业和社会保障等功能，现行国家补偿政策为考虑到这些因素，从而致使征地经济补偿标准设定不科学，数额偏低，农民未能享受土地增值收益权，造成不可预期的损失。

2.失地农民就业增收困难，生活水平下降。目前龙岩中心城市主城区实行的是自用地货币补偿政策。一次性的货币安置，虽然能减轻政府的安置压力，但对失地农民的长远生计出路缺乏足够考虑。城市郊区农民失去土地这一生产资料后，意味着丧失土地的种植功能，也就丧失了在农村的就业权利，有限的补偿费用一般只能维持几年生计，导致失地农民生活水平下降，生存压力增加。而在市场经济条件下，政府不再包办就业，失地农民要通过市场化方式实现就业。由于失地农民普遍文化程度不高、劳动技能单一、适应性差、信息不灵等原因使他们在劳动力市场中处于劣势地位，自谋职业困难，尤其年龄偏大的农民，只能从事一些技术要求不高的体力劳动或小本生意，在激烈的竞争中很难立足。

3.失地农民社会保障权益难以保障，生存风险高。土地不仅是最基本的生产资料，而且还是重要的保障机制。由于失地农民在就业增收方面的能力不足，大部分家庭还是靠为数不多的征地补偿款来维持正常生活，未到老征地补偿款就告磬了。根据目前失地农民养老保障情况，龙岩市中心城区探索建立“土地换社保”的安置机制，规定由政府补助资金70%、村集体和个人出资30%，在一定程度上解决了农民养老问题。但在实际执行中，村集体和个人出资部分不能落实，影响了被征地群众养老保障水平。目前该市中心城市失地农民养老补助金每人每月只有118.3元，生活难予保障。此外，进入城市的这些失地农民生活成本增加，其子女教育、养老和医疗保险、住房等方面也难以得到妥善解决和合理配置面临着巨大的生活难题和社会风险。

二、失地农民权益受损的原因分析

（一）相关土地法律制度不完善，失地农民的权益缺乏法律保障

1.法律法规中对关键概念界定不明确。我国《宪法》第1O条和《土地管理法》第2条都规定，“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿”。但是，对于什么是“公共利益”？这两部法律均未对此作出具体的解释，“‘公共利益从内涵到外延都是模糊的。”？譻？訛实践中，对“公共利益”范围怎样界定，该自由裁量权掌握在地方政府手中，随意性大，很难得到有效规制，不管是公益性用地还是经营性用地，最终都以“公共利益”之需纳入征地范围。“公共利益”的范围一旦被扩大，那么农民失地以及权益受损的风险便大大增加。

2.土地征收立法在保护失地农民权益方面存在缺陷。我国目前土地征收法律未赋予失地农民分享土地增值收益以及获得社会保障的权利，这是失地农民权益受损的制度根源。《土地管理法》第47条规定，“征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费”，失地农民获得的“土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍。”该法规定的补偿标准是以耕地为基准，参照耕地年产值的几何倍数确定的。测算出来的产值仅仅是土地的直接收益，而土地的间接使用价值、非生产性收益以及土地提供给农民的就业、养老等保障没有考虑。土地作为稀缺资源的价值在征地补偿上没有充分地体现出来。有限的征地补偿款根本无法满足失地农民社会保障以及可持续发展的需要。

（二）地方政府行为不当，忽视了农民土地权益

失地农民权益保障是否充分与地方政府的行为紧密相关。政府作为利益的主体，也要考虑自身的利益。因此，一些地方政府在制定决策、配置公共资源时，为了获得利益的最大化，往往忽视、侵害农民权益。目前，我国地方政府的财政收入有限，而土地出让金都归属当地政府，这就使得土地出让成为地方政府解决财政资金问题的重要途径。在城市化的征地过程中，一些地方政府过度依赖土地财政，急功近利，征地权使用不当，造成“烂征”现象严重，导致耕地大量流失，并产生了各种社会问题。政府在征地中实行了垄断市场的行为，其既是管理者又是经营者，以国家的名义和公共利益需求从农民手中征收土地，再代表“集体所有者”与开发商谈判出让土地。同时，征地的决定权、征地补偿标准以及争议裁决权都掌握在政府手中，又缺乏相应的机制去制约监督政府的征地行为。而农民作为弱势群体，根本无法在征地过程中与政府抗衡，诉求得不到合理回应，利益得不到良好保障。

（三）失地农民法治观念淡薄，法律救济渠道不畅

农民的整体文化素质不高，法律知识缺乏，法治观念淡薄，对于土地政策和自身享有的合法权益认知不足，导致他们在土地权益受到不法侵害时维权意识不强，不知道如何通过法律途径来维护自身的土地权益。在传统的小农经济思维模式影响下，农民又缺乏团体意识，不善于建立组织去维护团体利益，因而在征地过程中无法争取到积极主动的话语权，导致其自身权益受损。失地农民利益诉求和表达的制度化渠道不够通畅，司法作为最后的救济，但面对高额的诉讼成本，繁琐的诉讼程序，使得不少失地农民不得不放弃。农民走上信访道路成了权利受侵犯后维权的无奈之举。政府部门的司法救济渠道在城镇化中体现得较少，也难以改变他们被侵害的现实。因此，出现了一些失地农民采用过激的方式维护自己权益的现象，危及社会的和谐稳定。

三、探索失地农民权益法律保障的实现路径

党的十八届三中全会明确指出，“在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价”、“缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益”。这不仅是指导征地制度改革的重要原则，也为探索完善失地农民权益的制度保障指明了方向。近年来，龙岩市在失地农民权益保障方面做了积极的探索和尝试，但真正系统完善的权益保障体系尚未建立起来，也一定程度上造成“征地难、难征地”现象，影响了城市化进程。因此，建立健全失地农民权益保障长效机制，已成为当务之急。

1.完善土地相关法律制度，切实保障农民合法权益

现阶段随着城镇一体化进程的加快推进，相关土地法案的立法相对滞后，目前的土地相关法律已经不能解决日益凸显的土地纠纷问题。按照党的十八届四中全会提出的“加强重点领域立法”，“实现公民权利保障法治化”，“加强市场法律制度建设”，“制定和完善……土地管理等方面法律法规”，制订、修改土地相关法律法规已经刻不容缓。首先，要修改完善与农民切身利益相关，能及时有效地保护农民土地合法权益的法律法规，如《物权法》、《土地管理法》、《农村土地承包法》等。为了保护失地农民的权益，确保耕地红线，防止违法征地行为的发生，立法时需要明晰公共利益的边界，完善公共利益的内容，有序界定公共利益的适用清单。其次，要改革农地产权制度，赋予集体所有土地同国家所有土地平等的法律地位，受同等保护。进一步健全集体土地征用制度，规范土地征用行为，细化征地程序，建立有效的征地约束机制，加大对违法违规征地行为的打击力度，从源头上解决侵占农民土地的问题，使农民正当权益得到应有保障。再次，要完善有关征地环节中较为薄弱的补偿安置、征地补偿费分配使用以及监督管理的规定，使之明确具体，易于操作。同时，根据当前出现的日新月异的土地纠纷，要在充分发挥行政复议程序的基础上建立征地补偿安置争议协调裁决机制，从法律上明确农民的合法权益，从而为农民维护正当权益提供法律依据。

2.制定科学合理的征地补偿安置标准，建立利益分享机制。土地作为人类基本的生产资料，也是珍贵稀缺的自然资源。土地价格理应按照等价交换的原则，与供求关系和市场相关联。因此，必须改革我国现行的只考虑被征土地的原有用途收益、不考虑土地的非生产性收益的“不完全补偿”的征地补偿方法，构建科学合理的补偿安置规范。应尽快完善《土地管理法》关于征地补偿标准的相关条款，遵从价值和供求关系，确立以被征土地市场价值作为征地补偿依据。同时，还应考虑土地的区位、市场供求、经济发展水平和政府宏观经济政策等因素综合确定征地补偿标准。征地补偿机制要多样化，积极探索新安置方法。根据失地农民的实际需求，结合当地的发展现状，大胆探索多元化的补偿形式，比如实物补偿、入股补偿、留物业方式补偿、换地安置补偿等，丰富失地农民的选择。由于龙岩中心城市土地紧张，换地安置较难实现，建议结合安置房建设，预留部分商业物业给被征地农民或村级组织。如农贸市场建设，准许由被征地农民或村级组织自主开发和经营，使被征地农民有长期稳定的收入。此外，政府还应建立土地利益分享机制，让广大农民参与土地增值收益的再分配，共享经济发展和城市化建设的成果。

3.健全农民社会保障体系，妥善安置广大失地农民。失地农民的社会保障是否健全关系到失地农民的切身利益和社会的和谐稳定。我国应尽快出台全国性的《社会保障法》，为失地农民的社会保障提供法律依据。为使农民享受到更好的社会保障，龙岩各级地方政府可从以下几方面着手：第一，要制定出台切合本地实际的失地农民基本养老保险。制定的方案要考虑与城镇职工基本养老保险和已经建立的农村养老保险相衔接，低门槛准入、多档次选择、不同标准享受，实现失地农民养老保险与城市居民养老保险并轨运行，统一管理。同时，采取自愿与强制相结合原则，对较早的被征地农民实行自愿参保为主，对新的被征地农民则采取应保尽保的强制办法。对于资金问题，应将征收土地的补偿费和土地流转值收益作为基本养老保险金的主要来源，采取国家、集体和个人共同承担的办法。第二，要建立失地农民最低生活保障制度。大部分失地农民生活在城市，一部分失地农民年龄偏大、缺乏劳动技能等原因使生活陷入困难。政府应该把这部分人员纳入到城市最低生活保障范围中，使其生存权得到保障。失地农民基本生活保障资金应实行财政专户管理，专款专用，确保资金及时、足额发放。第三，完善基本医疗保险。这是失地农民社会保障制度建设中的最重要也是最基本的部分。有效办法是社会统筹和个人缴纳相结合，政府出资一部分，征地补偿款中筹集一部分，失地农民所在村委会再交纳一部分，实现多元投入机制。第四，构建城乡一体化的失地农民就业机制。建立以市、县、区劳动力市场为中心，以街道、乡镇为网点的就业服务网络，帮助失地农民获得就业信息，并提供择业指导。建立布局合理的培训网络，把失地农民纳入城镇再就业培训体系，政府应拿出一部分资金专门用于失地农民的转岗职业培训和定期再就业培训。鼓励失地农民自谋职业、自主创业，在工商、土地、场所等方面给予优惠政策。

4.强化法治宣传教育，畅通诉求和救济渠道。政府部门要加大农民的土地权益主体意识法治宣传教育，切实增强农民的维权意识，引导农民通过合理合法的渠道来维护自己的土地权益。为了避免社会的动荡不安，应该以制度化的形式确立失地农民利益表达机制，以便农民可以用理性的方式有序表达自己的诉求，让国家有关部门及时理解和做出有效反应。完善信访制度，畅通信访渠道，让政府及时听取被征地农民的意见和呼声，及时向信访人答复反馈。对信访人反映的问题要及时调查核实，确实存在违反有关政策法规的，要严格纠正整改;对合乎情理的诉求尽量协调解决到位。加大政策宣传，加强法律援助，逐步建立征地纠纷法律援助机制，确保失地农民在其合法权益遭到不法侵害时能够通过法律途径得到保护。

（作者单位：中共龙岩市委党校 福建龙岩 364000）

（责编：吕尚）