多中心治理模式我国公民参与城市治理研究

付大永

摘 要：从政府职能转变的角度，分析我国治理模式有管制模式、经营模式和多中心治理模式，经过三种模式的比较，得出城市治理的模式变迁与发展，引出城市治理中公民这一参与主体，研究不同的城市治理模式下公民参与与城市治理互动的情况，突出分析我国公民参与城市治理在多中心城市治理模式中遇到的问题，并找出解决的办法与对策。将是建立健全公民参与城市管理渠道、完善和发展我国公民参与、推进我国社会主义民主政治建设的重要举措。

关键词：治理模式；城市治理；公民参与

一、 城市治理模式的流变与公民参与的缘起

（一）城市治理模式的流变

我国政府职能由最原始的管制型政府转变为经济建设型政府，近些年发展成为公共服务型政府。在政府职能转变的同时，城市治理也模式相应呈现三种模式。城市管制模式形成于19世纪末20世纪初，政府的建构是以科层制为基础，政府是城市治理的主角，承担着所有城市的事务。传统的政府城市管制模式的弊端也日益暴露出来：权力高度集中于政府，政府机构庞大且臃肿，效率低下，公民参与社会管理和城市建设的机会很少。到了20世纪80年代，政府管制城市模式转变为经营模式。彼德斯认为，“政府应该关心更多的事情，如果治理退化成一种十足的经济行为，那么在政治理论中，公民就变成了微不足道的人物。”[1]此时公民在城市管理中的地位微不足道，难以影响政府的政策的制定与实施。公民的主体地位也没有得到确立。但社会主义民主政治发展至今，政府已经有意识的转向“服务型政府”，建立健全民主参与社会管理的渠道和途径。

（二）公民参与的缘起

习近平主持召开中央全面深化改革领导小组第六次会议强调，社会主义协商民主是党的群众路线在政治领域的重要体现。我们坚持有事、遇事、做事多商量。即通过商量出办法、出共识、出感情、出团结。加强社会主义协商民主建设的目标是构建程序合理、环节完整的协商民主体系，为我国社会主义民主政治注入新的活力。对公民参与含义的界定仅仅是从多中心治理模式的范围中的公民参与即城市治理中的公民参与。因此，多中心治理模式下的公民参与。主要指广大人民群众在党的领导下，依法参与到城市治理的政策制定、实施、反馈中，实现公民利益、分配福利的过程。

二、公民参与城市管理可能会存在的问题

（一）法律制度不健全

十八大四中全会“依法治国”的会议主题，其中“法治中国”与每个公民休戚相关，在宪法的基础上，我国已经制定现行有效法律200多件，行政法规700多件，地方性法规、自治条例、单行条例近9000件，形成了中国特色社会主义法律体系。其中有与公民相关的物权法，帮助公民维护私产权利；也有消费者权益保护法；另外收容遣送制度和劳动教养制度，纠正了侵害公民人身自由权利的行为。但是，至今没有相应的制度支持公民参与城市治理，即便是服务型政府鼓励多元化主体包括公民参与城市治理，但是对于公民参与城市治理的具体内容与方式没有明确规定。

（二）公民参与城市治理存在信息不对称问题

公民参与城市治理的具体内容是掌握、了解相关的信息，根据自身知识储备，分析信息之间的联系，做出相应的回应，从而表达利益、分配权力和分享福利的过程。但是社会公共事务管理内容广泛，程序繁琐，公民与政府之间的信息不对称是客观存在的。公共事务中涉及许多高技术行业，如医务工作者掌握绝对的信息和技术资源，这些资源不可复制，对非医学背景的普通公民难以短时间内熟知和普及。

（三）公民参与城市治理的渠道极其有限

公民参与渠道是双向的。政府授权或是委托公民个人或组织团体给予参与意见以及公民自发的参与。其中就面临两个问题，一政府是否授权或者委托；二公民参与途径单一。在多中心治理模式中，服务型政府作为参与者主体，政府官员实行命令单一下达，习近平提出的民主协商体系更没有落实，只是单一地有事、遇事、做事上传下达命令，省委巡视组向南京市委指出了一些机关单位本位主义较重、部门利益至上，涉及部门利益的审批权限难以真正下放， 这种情形下公民无法被授权或受委托参与。具体到公民参与途径多“走过场”、“走形式”，参与形式单一化，没有将参与问题落到实处。

（四）公民参与能力不足

公民参与城市治理的能力要求公民具备相应的智力、知识、技能。第一，公民只有一定的智力水平，才能够掌握、分析信息，才能够把握城市治理的基本方向，公民智力分高低分数，参与能力也分高低水平，在参与公共事务管理方面，参与者智力参差不齐。第二，知识普及，是公民参与城市治理的前提条件，但我国公共事务涉及知识未得普及。第三，技能的掌握是判断公民参与城市治理有效性的依据。公民可以通过多次参与中得出经验教训，提炼出技巧，但公共事务管理技巧难把握，公民参与其中困难。

（五）公民参与意识冷漠

公民主观不愿参与其中也是原因之一。 在中国，“官本位”可谓源远流长。从孔夫子说起，孔子作《春秋》，“为尊者讳”，以及“礼不下庶人，刑不上大夫”等等，都是“官本位”的发端处。其基本理念是，不论什么事都讲官衔。谁官大，谁就摆在前头。在这种文化观念下，公民参与意识淡漠，呈现出消极参与心态。第一，认识不到人民当家做主的实质，没有国家主人翁意识，无论什么事情都依靠政府来解决，过分依赖政府，将政府作为大家长；第二，认识到国家主人翁地位，但不愿参与其中，认为人微言轻，即使是参与其中自身也不会被重视，索性不参与其中，对其持冷漠态度。

三、促进公民参与城市治理的建议

（一）推进公民参与城市治理的制度建设

一方面，要通过制度建设来将公民参与的界限规范、明晰化。必须加强制度建设，通过建立健全一整套引导人们参与治理的长效机制，把公民参与缺乏制度规定问题从根本上遏制和解决。公民参与问题的涉及面很广。另一方面，制度建设要贴近生活，重点领域要重点突破，制度建设有规则不是繁文缛节，要落实到实处。公民参与城市治理问题要细化到公民参与具体事务，要是关乎公民切身利益，制度要管用，才能将公民参与制度建设落到实处，工作要贴近生活，才能让公民参与的理念潜移默化。

（二）拓宽公民参与城市治理的渠道

拓宽公民参与的渠道，首先应该完善人民代表大会制度，完善选举制度，利于选举出切实代表最广大人民群众利益的公民，表达公众需求，还有政治协商会议、人民团体和社会组织等公民制度化参与的渠道，落实各个机关单位的座谈会。充分的发挥公民参与的作用。其次，健全听证公示制度、市民信箱制度、电子政府咨询制度等新的公民参与渠道和方式，并使这些渠道涉及范围扩大化。以便公民对政策的制定实施及其他政府行为提出建议与意见，有效地影响城市治理的实施与执行。

（三）树立治理理念，扩大政务公开

俞可平认为“治理与善治的本质特征是公民社会组织对社会事务的独立管理权或与政府的合作管理。”[2]他认为在公民社会组织中公民作为重要的参与主体，影响着政府的决策与改革。因此，治理理念就是强调政府与社会的合作治理。一方面，政府机构首先要树立治理理念，与公民合作治理，把公民看作是国家真正的主人。另一方面，加强民间组织的合作。政务公开需要做到：一是贯彻政府信息公开目录规范和信息要求，按照要求对照栏目差缺补差：二是政府信息发布要精准，体现准确性；三是加强训练，提高信息发布管理员、审核员、发布员信息工作水平；四是及时更新，第一时间发布信息，提升群众满意度。

（四）调动公民参与城市治理的热情，提升公民参与的能力

首先，调动公民热情是公民参与的第一步，政府和人民要齐心协力认真研究，思考解决公民参与意识淡薄的问题。再次，政府要加强公民参与的知识的宣传力度，普及城市治理参与知识，这是公民快速参与学习的正确途径。同时，公民自身要提高警惕性，避免被利益集团利用，只有保持警惕的政治判断力，才能在公民参与城市治理中，维护公民切身利益。最后，公民要掌握相应的参与管理技巧，如微博问政，使用低成本网络进行参与管理，既可以节约参与成本，又可以切实维护公民利益，因此公民与时俱进掌握技巧是参与的重要手段。（作者单位：四川省南充市西华师范大学）

参考文献：

[1] 王佃利.城市治理模式—类型与变迁分析[J].中共浙江省委党校学报，2009，（5）：50-60.

[2] B·盖伊·彼得斯 .政府未来治理模式[M].中国人民大学出版社，2001：51.

[3] 叶大凤.在公共政策执行过程中的公民参与[J].北京大学学报，2006：62-67.

[4] 俞可平.治理与善治[M].北京：社会科学文献出版社，2000：328-329.

[5] 谭兴中.扩大公民参与社会治理的基本途径—从重庆市“麻柳经验”谈起[J].探索，2005，（6）：101-103.

[6] 宋林霖，代江凯.公共政策制定过程中的公民参与理论述评[J].湖北社会科学，2002，（1）：31.

[7] 麻宝斌.公共治理理论与实践 [M].北京：社会科学文献出版社，2013：128-229.

[8] 孙荣.城市治理：中国的理解与实践[M].上海：复旦大学出版社，2007：22-120.

[9] Qinghao WU， Zhizhang WANG .The Problems and Countermeasures of Citizen Participation in Urban Community Governance[J]. Canadian Social Science， 2014， 10 （4）：94-100.

[10] Melanie Lombard. Citizen Participation in Urban Governance in the Context of Democratization： Evidence from Low‐Income Neighbourhoods in M exico[J]. Int J Urban Reg Res， 2012， 37 （1）.

注解：

① B·盖伊·彼得斯 .政府未来治理模式[M].中国人民大学出版社，2001：51.

② 俞可平.治理与善治[M].北京：社会科学文献出版社，2000：328-329