完善我国财政转移支付制度研究

张侠 刘小川

摘要：作为政府间财政关系的重要组成部分，转移支付制度理应在均衡地区间财力差距和促进公共服务均等化方面发挥重要作用。但研究发现，由于转移支付结构不合理、管理弱化等原因，随着我国财政转移支付规模逐步扩大，其政策效果并没有得到有效发挥。因此，为完善转移支付以促进公共服务均等化，须从优化转移支付结构、推进转移支付法制体系建设、规范转移支付绩效评价制度以及提高转移支付制度透明度四个方面对转移支付制度建设进行系统性的规划和设计。

关键词：财政转移支付;地区财力差距;公共服务均等化

财政转移支付制度是政府间财政关系的重要组成部分，它是依据财力与事权相匹配的原则，由上级政府对下级政府实施无偿的资金拨付，其目的在于均衡地区间财力差距和促进公共服务均等化。在财政转移支付的口径统计上，虽然税收返还占比在逐年下降，但对地方政府仍然具有重要作用，因此本文将税收返还、一般性转移支付、专项转移支付共同作为研究对象，接下来本文均采用此口径进行分析。

一、 我国财政转移支付的现状

1. 我国财政转移支付的规模。分税制改革以来，中央财力得到进一步提升，财政转移支付规模也在不断扩大，据统计，中央对地方的财政转移支付已经从1995年的2 375.9亿元增加到2012年的45 384亿元，增长了近19倍。在具体项目上，中央对地方的税收返还、一般性转移支付和专项转移支付也呈不断上升趋势，分别从1995年的1 867.4亿元、133.2亿元、375.3亿元增加到2012年的5 121亿元、21 471亿元、18 792亿元，年均增长率分别为6.11%、34.85%、25.89%。不难看出，在中央对地方的各种转移支付中，最具均衡性的一般性转移支付增长最快，其次为专项转移支付，最后为税收返还。

2. 我国财政转移支付的结构。在结构上，税收返还占比下降幅度较为明显，已经从1995年的78.6%降至2012年的11.3%，下降了67个百分点，与之相反，一般性转移支付和专项转移支付占比均呈上升趋势，分别从1995年的5.6%、15.8%增加到2012年的47.3%、41.4%，分别增加了41个百分点和25个百分点。同时，在1995年～2012年期间，一般性转移支付和专项转移支付占比的上升幅度呈现交替变化，具体表现在：1995年～2004年以及2008年、2009年，专项转移支付占比大于一般性转移支付;而2005年～2007年以及2010年～2012年，一般性转移支付占比则大于专项转移支付。将1995年和2012年的转移支付结构对比可以看出，1995年的转移支付以税收返还为主，占比高达78.6%，其次是专项转移支付，占比达15.8%，而最能促进地区间财力均等化的一般性转移支付仅占5.6%;反观2012年，税收返还占比仅为11.3%，而一般性转移支付和专项转移支付两者占比之和已接近90%。这种变化说明，为更好地促进地区间公共服务均等化，中央对地方的转移支付结构在1995年～2012年期间做出了较大调整，维护地方既得利益的税收返还占比在逐年下降，能较好地发挥均等化作用的一般性转移支付与实现中央宏观调控的专项转移支付占比则在不断上升。

二、 我国财政转移支付制度存在的缺陷

1. 转移支付的目标与定位出现偏差。依据财力与事权相匹配的原则，我国中央对地方转移支付的建立旨在为解决地区间财力差距过大以及由此引发的公共服务供给失衡问题。但在实施过程中，转移支付目标经常出现偏离，与基本公共服务均等化的要求相差甚远。具体表现在制度设计上，现行财政转移支付制度承认既得利益，对长期形成的地区间财力失衡问题没有根本触动，其主体导向仍然是促进经济增长，在促进地区间基本公共服务均等化方面的效果并不明显。如果以人均一般预算支出反映转移支付后的人均财力，统计数据显示，在1995年～2012年期间，全国各省人均一般预算支出变异系数虽然总体上呈下降趋势，但2012年该指标的绝对值仍处于0.37的较高水平，这说明地区间财力差距依然较大，转移支付在促进基本公共服务均等化方面的作用有限。

2. 财政转移支付制度的结构缺陷。

（1）税收返还仍占一定份额，不利于实现均等化目标。按“基数法”计算的税收返还在很大程度上维护了地方既得利益，近年来，虽然其占比不断下降，2012年仅为11.3%，比1995年下降了67个百分点，但绝对额仍高达5121亿元。税收返还维护“既得利益”的操作行为使地区间财力分配失衡问题没有得到解决;同时也限制了中央政府的收入再分配能力，这对促进地区间基本公共服务均等化非常不利。

（2）均衡性转移支付规模较小，制约了均等化效果。在目前财政转移支付各种形式中，最具代表性、规范性和真正具有均等化意义的是均衡性转移支付（2009年之前称为一般性转移支付），它是真正利用标准化公式进行测算的转移支付，最能体现当前财政转移支付制度的整体“健康”状况。近年来，我国转移支付制度在不断完善，均衡性转移支付占比也在逐步提高，但由于绝对规模依然偏小，从而造成其在均衡地区间财力差距以及促进公共服务均等化方面效果不佳。

（3）专项转移支付使用效率不高，影响了均等化效果。1994年分税制改革以来，我国专项转移支付规模在不断扩大，但由于其分配和执行欠规范，影响了均等化效果。主要表现在：第一，资金投向分散，不利于发挥导向作用。我国专项转移支付名目繁多，各部委均有权力设置专项转移支付，因此很难进行统筹规划。在管理上，“多头管理”造成专项转移支付资金难以进行统一使用，各项专项转移支付资金不能形成合力，起不到应有的作用。此外，一些专项拨款项目甚至被固定化，难以体现以“因素法”为导向的转移支付制度改革，中央通过专项拨款所要达到的宏观政策目标也很难实现。第二，部分专项转移支付配套要求过高，加重了贫困地区的财政负担。为调动地方政府的积极性，我国的专项转移支付项目大多需要地方配套资金，但由于在政策设计时，没有充分考虑不同地区财政能力的差异而区别对待，造成专项拨款越多对地方财政压力就越大，尤其对财力较弱的地方，其配套能力极低，这就会造成新的不公平。贫困地区要么放弃转移支付，要么为套取中央专项转移支付而弄虚作假，这又在很大程度上扭曲了地方政府行为，使地方财政负担加重;第三，部分专项转移支付资金在分配上缺乏规范性。与其它类型转移支付不同，专项转移支付往往需要地方政府跑“部”钱“进”，甚至是与中央政府进行“讨价还价”，它并没有按照地方政府的实际需求进行资金分配，这样不仅不利于均等化目标的实现，反而使地区间财力差距进一步扩大。

3. 财政转移支付制度的法规建设缺陷。

（1）立法层次低。在国外，一般都有针对转移支付的相关法律，而我国当前财政转移支付制度的运行依据主要为政府规章，立法层次较低，没有一部专门的法律予以保障。在我国针对财政转移支付的主要立法中，2000年财政部颁布的《中央对地方专项拨款管理办法》以及2008年财政部颁布的《中央对地方一般性转移支付办法》等只是一些部委文件，从法律渊源和法律位阶的角度分析，这一方面是法律缺乏权威性的表现;而另一方面也说明政策在转移支付中发挥了重要作用，政策的多变性、非法制性在转移支付运作中表现得淋漓尽致（徐阳光，2009）。

（2）决策及运行程序缺乏规范性。目前，财政转移支付的决策以及运行程序严重缺乏规范性，主要体现在决策程序、审批程序、支付程序、监督程序，法律救济程序以及责任追究程序等方面。由于缺乏明确规定的程序，有些项目往往是靠领导拍板，缺乏严格的申报、论证以及其他相关程序，自由裁量权过大、标准不固定、手续不完备，这势必造成财政转移支付的整个过程缺乏公开性和透明度，特别容易滋生腐败。主要表现为：第一，财政转移支付缺乏合法有效的决策和审批程序，资金安排随意性大;第二，财政转移支付监督机制不健全，长期以来所形成的“只管拨款、不管监督”的现象较为普遍;第三，财政转移支付违法行为缺乏法定程序的制约，很多违法行为都以“内部处理”结束，这严重影响了转移支付制度的规范性。

4. 财政转移支付制度的管理体制缺陷。

（1）预算管理缺失。根据《中华人民共和国预算法》的规定：省级政府应当根据上年转移支付预算执行数，将中央对该地区的财政转移支付收入全部编入本级预算，并提请本级人大审查和批准，但实际执行效果欠佳。具体原因可能有以下几方面：一是财政转移支付规模变动较大，尤其是专项转移支付，这导致地方对财政转移支付总量难以预测;二是由于地方政府预算编制早于中央政府，所以这部分转移支付无法纳入当年预算，虽然地方可以通过往年数据进行估算，但很难核准当年可以得到的转移支付规模，因此导致地方预算编报缺乏科学性与完整性;三是缺乏监督，地方各级人大对本级政府预算编制完整性没有起到严格的监督作用。

（2）有效的监督机制缺失。从对财政转移支付资金使用的监督方面看，由于我国政府预算编制不完善、不公开，加之没有建立一套有效的监督、审计系统，人大、财政及审计部门难以实施监督，对转移支付资金的使用状况及其效果，由于不能及时、准确地掌握详实、可靠的信息，难以做出有效评价，导致对财政转移支付制度的监督约束力不足。在我国现行财政转移支付中，无论是一般性转移支付还是专项转移支付，都存在着监督机制缺失问题，财政转移支付资金一旦到了地方政府手中，其对资金的分配和使用是否符合中央政府的政策意向难以得到确切保证，浪费和低效率现象也就在所难免。

三、 完善财政转移支付制度的建议

1. 优化财政转移支付结构。

（1）逐步取消税收返还。财政转移支付的主要目标是缩小地区间财力差距和促进公共服务均等化。税收返还在很大程度上保护了地方既得利益，造成地区间财力差距在逐步扩大，这与财政转移支付的主要目标相悖，因此，取消税收返还已成为学术界共识。至于如何取消，为减少摩擦成本，可考虑采用渐进式改革，设置一定时限的过渡期，逐步减少直至取消税收返还。

（2）扩大均衡性转移支付规模。均衡性转移支付的目标在于实现地区间财力均衡和促进公共服务均等化，但由于占比偏小，其均等化效果有限。因此，为更好地促进地区公共服务均等化，需进一步加大中央对地方的均衡性转移支付规模，并不断扩大其所占比重。要扩大均衡性转移支付规模，目前最重要的就是逐年减少直至取消税收返还。可采用渐进式改革办法，将税收返还的一定比例作为均衡性转移支付来源，这个比例开始几年可以设计得低一些，以后逐年递增，经过若干年后，均衡性转移支付将取代现行所有税收返还。此外，为进一步规范转移支付，还应尽快取消原体制补助及年终结算补助，将其并入均衡性转移支付。同时，为体现对民族地区的财政扶持，应加大对民族地区均衡性转移支付的权重。

在扩大均衡性转移支付规模的同时，还应对不规范与不合理的均衡性转移支付项目进行整合。按规定选择测算因素，设计一个全面的转移支付公式，克服人为的行政干预，力求做到公平、公正、客观。从我国现实情况看，一方面，不同地区间财政收入能力差距位居世界前列，另一方面，各地方政府提供相同数量和质量的公共服务所需单位价格差异也很大。因此，从这个角度看，我国的均衡性转移支付公式化分配应同时涵盖财政收入能力与财政支出需求两方面。

（3）规范现行专项转移支付，避免过度膨胀，确定支出重点。专项转移支付主要体现上级政府的宏观政策目标。针对当前专项转移支付资金使用分散以及“多头管理”现象，为规范现行专项转移支付，应严格制定项目准入机制，减少立项的随意性和盲目性，将地方政府财政收入能力以及提供公共产品的成本差异等指标考虑进去，提高资金分配的公平性。同时，应明确专项转移支付支出重点，将更多资金投入到社会公共服务领域，通过优化专项转移支付结构，尽量提高公共服务水平与质量，从而更好地促进社会公平。

2. 完善财政转移支付法律制度体系。分税制改革以来，我国财政转移支付规模不断增加，但一直缺少一部完整的法律来保障财政转移支付的顺利实施。因此，为完善财政转移支付法律制度，本文建议从以下三方面入手：一是修订《中华人民共和国预算法》，明确转移支付的法律地位，特别是一般性转移支付在预算中的地位、作用及表现形式，一旦确定，必须按照法律程序执行;二是制定《财政转移支付法》，我国大规模的财政转移支付必须通过法律予以保障，这既是对财政纪律的要求，也是对纳税人负责的要求。在具体内容设置上，包括财政转移支付的目标、原则、分配方式、资金来源、监督与法律责任等，从而使我国的财政转移支付真正做到有法可依，有章可循;三是通过司法和审计举措，建立相对完善的监督和约束机制，对转移支付特别是一般性转移支付进行多方面、全过程的有效监督，使其在规定的范围及用途内合理使用转移支付资金。

3. 规范财政转移支付绩效评价制度。为规范财政转移支付资金使用以及提高财政转移支付实施效果，本文认为有必要对财政转移支付资金使用情况进行全面的绩效评价。在具体绩效评价制度设定上，首先应明确财政转移支付的目标，绩效评价要以此为导向;其次应对财政转移支付资金的拨付、使用和管理进行相应的绩效评价，可以将这些内容进一步量化，对转移支付资金使用过程进行全方位的考察;最后为绩效评价结果的合理利用，除基本的奖惩制度之外，对绩效评价较好的地区应适当加大财政转移支付力度，对没有达到绩效考核要求的地区，考核部门要给出具体的改善方案，从而帮助这些地区实现绩效考核的目标。

4. 提高财政转移支付制度透明度。目前，我国财政转移支付制度运行透明度差，转移支付资金的拨付、管理以及使用等都不清晰。因此，为更好的规范转移支付制度，提高转移支付均等化效果，同时加强对转移支付的监督，就必须提高财政转移支付制度透明度。具体来说，可以通过在相关部门网站发布转移支付的拨付程序、拨付方法、拨付标准以及使用情况等内容，也可以主动接受社会公众以及社会媒体的监督，从而提高财政转移支付制度透明度，减少中央与地方之间经常性的、非正规的博弈。

参考文献：

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基金项目：国家社科基金一般项目“加强县级政府提供基本公共服务均等化的财力保障机制研究”（项目号：11BZZ046）;上海财经大学研究生创新基金项目（项目号：CXJJ-2013-416）。

作者简介：刘小川（1956-），男，汉族，重庆市人，中国公共财政研究院执行院长，上海财经大学公共经济与管理学院教授、博士生导师，研究方向为财政理论与财政政策;张侠（1972-），女，汉族，江苏省苏州市人，苏州大学东吴商学院讲师，上海财经大学公共经济与管理学院博士生，研究方向为财政理论与财政政策。

收稿日期：2014-12-10。