土地一级开发中的PPP模式分析及案例详谈

孙晓

摘 要：PPP模式也叫公私合营模式，即政府授权民营部门代替政府建设、运营或管理基础设施（如道路、桥梁、电厂、水厂等）或其他公共服务设施（如医院、学校、监狱、警岗等）并向公众提供公共服务，利益共享，风险共担的一种商业模式。土地一级开发包含大量的基础设施和公共设施建设内容，是理想的PPP模式运行领域。本文在全面解析PPP模式的基础上，辅以鲜活的案例分析向读者展现PPP模式的运营魅力。

关键词：土地开发；PPP模式；案例分析

PPP模式也叫公私合营模式，即政府授权民营部门代替政府建设、运营或管理基础设施（如道路、桥梁、电厂、水厂等）或其他公共服务设施并向公众提供公共服务，利益共享，风险共担的一种商业模式。土地一级开发包含大量的基础设施和公共设施建设内容，是理想的PPP模式运行领域。土地一级开发的主要收入来源为土地出让收入，目前我国还没有允许私营部门出让土地、分享收益的法律法规，因此，真正意义上的PPP模式尚未在土地一级开发中明确使用，也没有公开的操作案例。现根据PPP模式的权责分配、投入产出等方面，模拟一个案例，以供参考。

A地方政府与B土地一级开发商就C地块（一般为十几平方公里甚至几十平方公里）的开发达成合作协议，在规定的合作年限内，B开发商负责地块内的土地平整、道路管廊等基础设施建设工作，学校、医院、文化、体育公共设施建设及运营管理工作，产业规划、项目招商、宣传推广等产业发展服务工作，空间规划、建筑设计、物业管理、公共项目维护等基础性服务工作等；与此同时，B开发商以C地块内所新产生收入的该级政府地方留成部分的一定比例（即扣除上缴中央、省、市级部分后的收入）作为投资回报，如新产生的土地出让金、税后、非税收入及专项资金等；合作期限内，A政府只有监督监管的权利，不得随意干扰B开发商的合理经营，政府也不必为开发商的投资进行担保、兜底；合作期限结束后，开发商将C区块的基础设施公共设施产权及经营权无条件已交给政府。

图1 PPP模式流程图

在PPP模式下，开发商成为土地开发、土地经营甚至区域经营的绝对主力，其既有土地规划权也有土地经营权，不仅负责常规的基础设施建设，也负责公共设施的建设管理，还要负责产业规划、产业招商等产业服务工作，其收益主要来自由区域经营而新产生的土地、税收等收入，合作期限完成后，将项目所有权、经营无偿移交给政府。政府将土地开发、土地经营、区域经营的权利授权给开发商，掌控区域发展方向的难度增大，但政府无资金投入，也无需兜底，没有任务财政压力，但需要制定严密、周全的监督监管措施，以防项目失败或发生重大发展偏差。

近年来，多种土地商业模式不断涌现进入市场，除了本文介绍的PPP模式外，还有有BT模式、土地补偿模式、利润分成模式。这几种商业模式的对比如下表：

政府需要兜底、财政压力及后续土地经营压力大具有一定的灰色性和政治风险需要兜底，财政压力较大失去了对土地经营的控制权，掌握区域发展方向难度加大

开发商难以深度挖掘土地价值，不能享受增值收益现金流压力，政治风险前期投入较多，现金流压力大资金压力较大，有一定亏损概率。

近年来，不断高涨的地方债务引起了全国范围的高度重视。审计署公布的2013年全国政府性债务审计结果显示，截至2013年6月末，全国政府性债务为30.27万亿，相比2011年审计结果，不到三年，地方政府性债务余额增多超过7万亿元。地方政府性债务主要投向市政建设（占比34.64%）、交通运输（占比24.43%）、土地收储（占比11.22%），这在很大程度上与土地一级开发有关。

十八届三中全会明确提出“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”，财政部部长楼继伟也明确提出“要实实在在把PPP（公共私营合作）这件事开展起来”，发改委已经推出了首批80个PPP项目，相信随着法律法规的不断健全，权责分配、收入产出、监督监管、风险控制等方面的不断完善，PPP将成为未来土地一级开发领域主流的商业模式。（作者单位：中央财经大学）

参考文献：

[1] PPP模式建设项目隐性风险研究.梁冬玲.东北林业大学.2014.

[2] 论PPP模式中政府部门和私营部门的权利义务配置.李陆昕.华东政法大学.2013

[3] 基于PPP模式的我国保障性住房融资模式研究.王旭.南京林业大学.2013

[4] 基于PPP模式的政府保障房建设融资问题研究.朱珊珊.山东财经大学.2013