多中心治理模式视域下我国生态环境治理主体权责的构建思考

唐荣荣

摘 要：针对生态环境治理权责问题，采用系统规范研究方法，根据多中心治理理论，建构以政府为主，企业、社会组织、公众为一体的生态环境治理权责体系，旨在推动我国生态环境可持续发展。

关键词：生态环境；多中心治理；治理权责

一、问题提出

20世纪80年代以来，我国根据国情制定了“发展是硬道理”的政策，为了促进GDP的增长，不惜采取“高消耗、高污染、低产出”的粗放型经济模式，最终以严重的生态环境问题作为发展代价。生态环境关乎人民的生存权，在全球化的今天，我国的生态环境不仅直接关系到我国人民的福祉，更关乎世界人民的健康问题，因此，我国生态环境治理更具紧迫性。

二、多中心治理模式与生态治理

根据生态环境治理的发展趋势，一种新型的生态环境治理范式——多中心治理模式备受欢迎。生态环境多中心治理模式可以定义为：政府、社会组织、企业、公众等治理主体通过充分发挥各自优势，采取分工合作协商等方式，将生态环境问题予以解决的全过程。按照库恩的范式理论，对“生态环境多中心治理模式”的理解，应包含以下三个层面的内容：一是观念层面。人类的行为受观念影响，观念作为一切行为的根，必须予以重视。需要明确的是治理主体的多元性，即希望政府能让渡部分权力给市场或其他组织，并充分发挥有力的自上而下的政策及宣传教育，使社会成员能够认识到当前我国面临资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的严峻形势，唤起各治理主体的社会责任感，为建设生态文明贡献力量。二是规则层面。加强生态文明制度建设，政府应在宏观层面把治理主体对于生态环境的治理，以及其各自所应承担的相应生态环境责任列入政策制定议程，通过健全的制度和相应的规则来规范并约束各治理主体的行为。其次，各治理主体要遵守政策规定，在法律规定范围内将各自的责任纳入到自身内部的制度建设规划当中。三是操作层面。通过各治理主体在宏观与微观层面的建设，不断落实上述两个层面的内容，实现将观念层面与规则层面内容的具体化、实效化。

三、生态环境治理主体权责构建

（一）政府权责

在生态环境多中心治理模式中，尽管政府自上而下、单一治理的垄断地位被打破，但其仍然承担主导性力量和主要责任人的角色，所以要对政府的职责权限进行更为系统的分析和梳理。（1）做好“设计者”，即政府要提供理想化的“制度安排”。首先，经济建设要兼顾生态建设，转变经济增长模式，调整产业结构，推进粗放型向集约型经济发展模式转变。其次，需要健全的制度对各主体行为予以规范和约束。积极调动社会层面的各主体不断增强保护和改善生态环境的意识，实现生态环境保护与经济社会发展的同步。对于生态环境问题，防胜于治，那么制定有效的环境影响评价制度就显得格外重要。在对经济开发项目进行环境影响评价时，公众参与是不可缺少的程序，环境影响评价中的公众参与，是指除开发单位及审查环境影响评价的机关外，其他相关机关、团体、地方政府、学者专家、当地居民等，通过法定或非法定的方式，参与环境影响评价的制作、审查和监督等阶段。台湾学者邱聪智教授认为，在环境影响评价过程中，评价审查程序之公开以及关系人士之参与是环境影响评价制度的重心。在环评中往往是这些公众会提出最合适的方案。但是，在显示操作中，所有公众并不享有真正平等参与的权利，尤其是受决策直接影响的公众难以获得参与权，这需要政府制定有效的环境影响评价制度，并严格落实。（2）做好“引导者”。在生态环境治理领域的微观层面，政府的职能部门要集中力量确保执法到位且做到公平公正，并引导企业、社会组织和公众共同参与到生态环境治理的行动中。（3）做好“培育者”。社会组织在生态环境治理中所发挥的作用是政府所无法替代的，因为除了运用政府的行政手段、市场的调控手段对生态环境破坏者予以严惩外，自发性的社会组织也会通过一系列活动对浪费资源和污染环境者形成一定压力。但由于其自身成长周期较长，所以需要政府在管理、技术、资金、人才等方面对其予以适当的扶持和帮助。

（二）企业权责

在计划经济转向市场经济后，社会对经济效益的热衷和对金钱的崇拜，导致企业对生态环境资源的疯狂掠夺，最终生态环境问题成为财富的代价。近年来，在社会舆论压力下，企业的社会责任感不断增强，发挥企业在生态环境治理中的积极作用。一是要树立利于生态建设的现代化企业理念，即实现从追求自身利益最大化到追求相关者利益最大化的转变，把预防污染和降低能耗贯穿企业发展始终，力求树立绿色环保的企业形象。二是按照循环经济发展模式的要求，不断进行技术革新，使企业在生产流程的各个环节中提高投入产出比，实现提高资源配置效率和保护稀缺资源的“双赢”。三是承担社会责任，企业要供给部分公共产品来支持公益事业，特别是在政府精力和财力不足的情况下，提供力所能及的帮助。

（三）社会组织权责

环保社会组织作为政府、企业、公众三者间沟通桥梁，具有广泛的民众基础和强大的网络组织优势，在保护生态环境方面发挥着举足轻重的作用。一是开展以普及环保知识、加强环保意识为主题的宣传教育活动，使全社会民众的生态环境意识有实质性的提高。二是利用专业人士自身的技术条件和影响力等优势，为政府提供专业信息和决策咨询，弥补政府职能的空缺。三是当生态环境危机发生时，积极协助政府化解社会利益的对立与冲突，缓和政府的信任危机和财政压力。四是以其灵活性和机动性强的特点，将散布于社会的各种资源予以聚合，集中力量解决局部的生态环境问题。此外，环保社会组织能积极影响生态环境管理制度的制定与实施，既是治理生态环境问题的新兴力量，也是公众环境诉求的代言人。

（四）公众权责

从全世界范围来看，公众参与生态环境治理成为一种趋势，因为其能够有效降低政府在治理生态环境问题方面的行政成本。要加强我国公众对生态环境治理的参与程度。一是培育公众的环境意识，应将包含环保价值观、环保生活消费理念和环保知识技能等在内的环境素养扎根在脑海中，并付诸实践。二是当生态环境污染事件发生时，公众可通过合法的方式和渠道向有关部门进行检举或控告生态环境破坏者。三是公众有权监督生态环境治理方面的法律、法规和规划的制定和实施，并对制定和实施情况形成意见，最终达到维护公众环境权益的目的。

结论

综上所述，构建生态环境多中心治理模式必须以明确界定各治理主体的权力和责任为前提，以政府的创新、企业的自觉、社会的发展、公众的参与为发展动力，提升合作共治的能力，强化协作纽带，避免因多中心治理主体间的不合作导致生态环境问题的进一步恶化。必须说明的是，多中心治理模式并不是万能的，同样存在着治理失效的可能性，如一些学者提出的在“多中心治理”模式下会导致“无中心”倾向的问题，因此必须始终保持政府在这个复杂系统中的最核心主体地位。（作者单位：辽宁大学哲学与公共管理学院）

参考文献：

[1] 肖建华，赵运林，傅晓化.走向多中心合作的生态环境治理研究[M].长沙：湖南人民出版社，2010

[2] 王芳.结构转向：环境治理中的制度困境与体制创新[M].华东理工大学学报：社会科学版，2009，（2）

[3] 田千山.生态环境多元共治模式：概念与结构[M].行政论坛，2013（3）

[4] 汪劲.中外环境影响评价制度比较研究[M].北京：北京大学出版社，2006