公民如何参与行政决策：一个研究述评

段金德

摘 要：公民参与是行政决策中不可或缺的重要环节，是促使政府部门承担公共责任和实现良好治理的一个重要手段。由于理论研究和实践起步较晚，当前国内对行政决策中的公民参与研究集中在公民参与的价值、公民参与的环境、参与的制约因素和应对措施。

关键词：公民参与；行政决策；良好治理

建设和谐社会需要人民维系蓬勃向上的社会氛围。政府应根据民情民意增强自身决策的灵活性、适应性。但民意具有不稳定性，可能随着时空转换而变化，这就要求政府时刻关注事关民众切身利益的事情。这种关注应体现在决策的各个环节。

一、核心概念的界定

决策，简单地说，是指人对事情作出决定或选择。学界对行政决策有着不同的理解。例如：“行政决策是指享有公共权力的公共行政部门针对行政管理问题，在运用定性分析与定量分析的基础上，拟订、选择决策方案的一系列思维活动和实践活动的过程”[1]。“公共行政决策是国家行政机关在其管辖权限内所制定的决策，是国家行政机关及其领导者在行政管理活动中，为履行自己的职能，依法处理行政事务而进行的决策活动。”[2]张国庆认为行政决策是指“具有行政决策权的组织或个人为了有效地实现行政目标从多种可能的行政方案中作出选择或决定的过程。”[3]公民参与，通常又称为公共参与、公众参与，就是公民试图影响公共政策和公共生活的一切活动。本文所论述的是行政决策中的公民参与，它是指与行政决策有关的公民参与，强调增加政府与公民的互动、互信。

二、公民参与价值探析

学者们多角度阐述了公民参与的意义。俞可平认为：“公民参与有利于增强政府和决策的合法性，是维护社会和谐的有力杠杆，能够促进社会生活的和谐与安定。”[4]有学者指出，“公共参与的民主实践是培育合格公民的唯一手段。”[5]侯秀芳认为公民参与有利于公共管理主体的多元化，从而使社会走向治理之路。[6]王云从公民、社会、政府和公共决策四个视角概括出公民参与有利于实现公民权、有利于促进社群意识的形成、有利于政治民主化和现代行政过程的形成、有利于公共政策真正的贯彻落实，实现政府和公民良性互动。[7]陈炳水从五个方面阐述了公民参与行政决策的功能与价值，表现在：丰富民主政治的内涵、推动现代民主政治和公共政治的发展、实现政治的民主化和法制化、真正的实现决策的民主化，科学化、实现公民的政治权利。[8]

毋庸置疑，行政决策中公众参与日益重要，尤其是进入二十世纪后，民主与行政联系日益密切，传统的政治行政“二分法”和行政中保持“价值中立”受到了责难。行政过程中也需要体现民主、公平、正义。正如罗尔斯在《正义论》中所述：“正义是政府重要的组织原则。”我国正处于社會转型时期，政府也应因时而变，既要将将公民参与看作获取民意的一种渠道，也要把扩大参与纳入政府改革的理念中。

三、我国公民参与行政决策的环境分析

（一）我国公民参与决策的主体分析

学界对公民参与行政决策的主体存在一定的争议。李学海认为：“虽然我们是社会主义国家，但参与的主体是公民，因为公民的指称范围要比人民大，包括全体社会成员。”[9]王建军教授也持有类似观点，他指出，公民一词具有稳定的内涵，它是与“国家”相对应的概念，更能体现当代社会的民主法制性质。因此，在现代社会中，民主参与的体是指公民而非人民。[10]乔杰认为行政决策主体为政府核心层主体、以非政府组织为代表的中间层决策主体和以社会公众为主体的外部层决策主体。[11]部分教科书把公民参与决策的主体划分为五个部分。主要包括：（1）利益集团。（2）政党。（3）公民。（4）大众传媒（5）智库。不同的历史时期，决策主体发挥着不同的作用：

第一阶段：计划经济体制下的政府单一决策主体。建国以后，我国面临着艰难复杂的国际国内环境。受到客观条件约束，经济上的严格管控、政治上的高度统一使得政府成为决策的唯一主体，第三部门组织、社会公众和媒体等其他潜在主体只能服从执行政府的各项政策。决策事务由政府统一管理，其他主体无法参与决策过程，更没有分权管理。此时的政府是行政决策的唯一主体，扮演着“全能”政府的角色。[12]导致非政府主体无法参与行政决策的原因有很多，主观上非政府主体认为他们拥有的是一个万能的政府，无需主动参与。客观上，非政府主体参与决策的渠道严重匮乏。

第二阶段：从一元到多元主体转变时期。随着改革开放的不断深入，人民民主意识和参政议政意识不断增强。公民参与制定政策的主客观条件愈发成熟。国家为了推动服务型政府建设，保障公民的知情权和监督权，逐渐加快了决策科学化和民主进程。政府有意识的组织其他参与主体进入决策议程。此阶段政府在决策中仍然处于强势的地位，其他参与主体发挥作用仍受到限制。

第三阶段：多元参与主体格局逐渐行成。进入21世纪以来，在电动自行车事件、厦门PX项目危机事件、重庆出租车司机罢运事件等重大公共危机的冲击下。政府意识到以往僵硬的决策系统很难灵活应对日益复杂的社会事务。因此，十八大报告强调要加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制。

（二）我国公民参与行政决策的模式分析

决策模式是决策主体的构成及其活动方式，与其他决策相比，行政决策具有地域性、合法性和政治性等基本特点。[13]王锡锌教授认为，“我国传统的行政决策模式属于管理主义模式。在这种模式下，行政机关被视为公共利益的代表，公众和个人被视为具体利益和个别利益的代表。在日常管理的议程设置上，一般是由行政机关及其智囊团体主导议程设置，公众在程序和结果上几乎没有影响力。”[14]

随着政治现代化稳步推进，管理主义模式渐趋衰落。参与式治理模式正在形成。在这种模式中，公众被视为利益相关者，是需要在治理过程中紧密团结、分享政策影响力的伙伴。这种模式不仅符合世界行政决策发展的大趋势，而且对中国而言，更具有工具性、教育、心理和文化等多方面的意义。[14]张康之教授站在后工业化这一时代背景下，极力倡导：“基于政府是唯一性的社会治理主体的事实而提出的参与治理的想法应当得到超越，在多元治理主体并存的条件下，对政府治理，公众参与模式的替代模式应当是一种合作治理模式。合作治理是一种开放的治理，治理过程中涉及的各个治理主体都能够平等地发挥其作用，对于关涉到公共利益的每一项公共事务，都能够平等地发表意见和积极地采取合作行动。用包容排除僵化的可能性，使治理过程充满了政府与社会的互动，迸发出活力和创造力。”[15]以是否纳入公共参与为标准可以把决策模式划分为政府决策和公共决策。建设服务性政府必须加快体制机制创新，推动行政决策模式从政府决策到公共决策的转变。

（三）公民参与行政决策途径分析

公民参与的途径一定程度上反映了行政体系对公众的开放程度。有学者做了如下归纳：1、关键公众接触；2、公民调查；3、公民投诉；4、公民创制和复决。[16]还有学者将公民参与的主要形式概括为四种：1、决策前，公众意愿的表达以及行政人员对利益的综合；2、公众参与决策的制定和评估；3、行政执行中公众的协助与配合；4、直接选举。[17]王云将多样化的公民参与的形式概括为听证制度、咨询委员会、公示制度、民意调查、网上征集意见和座谈会、论证会等形式。[7]改革开放以来我国公民参与行政决策的途径，主要有听证制度、政府热线电话、新闻发言人制度、公示制度、官民个别接触、信访制度。日益丰富的参与渠道方便了公民的参与，有利于推动决策民主化、理性化。

（四）行政决策机制分析

尽管学界对行政决策机制的定义各不相同，但本质上都把它看作公民参与行政决策的重要保障，如果没有规范、完善的参与运行机制，公民的参与难以真实有效。钱洁认为，行政决策公民参与的运行机制是关于公民参与行政决策的一套具体程序和基本制度安排。[18]梁仲明和王建军把行政决策机制理解为行政体制的重要组成部分，是有关行政决策活动的运行过程和工作方式所形成的相关规则和制度体系。[19]针对现阶段行政决策机制出现的问题，有学者提议应着眼于参与渠道的制度化、运行程序的规范化和决策监督的效能化。张维平提倡通过改革行政决策评价监督机制；完善行政战略体系下行政决策民意吸收机制；健全决策公正透明机制。[20]徐秀霞主张要依法保障公众有效参与行政决策；依法保障专家咨询在行政决策中的作用；依法确定决策制定程序，规范政府行政决策决定行为；建立和完善行政决策评估、反馈制度，为政府后续决策提供借鉴；完善行政决策责任追究制度，实现决策权责的统一。[21]笔者认为要想实现行政决策机制的科学化、制度化。必须要加快制定出台《行政程序法》，健全公众参与行政决策的意见反馈机制、公众参与行政决策的责任机制和公众参与行政决策的民意表达机制。

五、公民参与行政决策面临的困境研究

学界主要从参与主体条件、内部参与机制、外部制度建设三个维度对公民参与行政决策中面临的困境做出阐述。

（一）参与主体意识和能力不足

1.参与热情不高，参与意识不强。在政治现代化进程中，公民在政治上常常表现出冷漠，丧失参与热情。现阶段我国仍有部分公民仍然没有意识到自己的政治权利，参与的主动性和自觉性较低。如隨大流，冲动性参与，发泄不满情绪等，缺少规范化、程序化。[22]

2.参与能力不足。“如果个人能够行使这样的影响，我们即认为他是有政治能力的；或者，如果他相信自己能够行使这样的影响，那么他就是有主观能力的。”[23]公民参与的效力和公民参与能力的水平成正比。提高公民参与能力，是实现民主参与的前提。公民能力最初是指公民的政治参与能力，后来扩展到行政参与能力。导致公民参与能力的原因有很多，除了公众理性参与知识和能力不足外，长期以政府为绝对主体的决策模式也抑制了公民参与能力的提高。

（二）外在制度环境建设欠缺

1.我国传统政治文化的消极层面，严重制约了公民参与决策的发展。消极层面主要表现为：公民文化的缺失，公民主体意识的薄弱。在中国进行社会主义现代化建设的今天，表现在中国传统政治文化中的“官本位”、“权威崇拜”和“与世无争”等的政治心理，至今还或多或少地影响着人们的观念和行为。[24]

2.公民参与决策亟需制度完善。李勇军认为，受政治体制发展滞后的影响，人民代表大会制、社会协商对话制、听证制、信访制、基层群众自治制等制度并没有充分发挥其应有的功能。普通公民在社会生活中遇到问题不是去寻找制度途径而是去寻找各种其他途径。[25]这些年相继出台了《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》、《环境影响评价公众参与暂行规定》、《城市规划编制办法》。上述制度分别从社会建设与管理、环境和城乡发展规划方面保障了公民参与决策。此外，政府信息公开规定、听证会制度、重大决策社会稳定风险评估制度也推动了公民有序参与决策。但有关参与的代表性、参与的透明性以及议程的设定规则仍需要进一步完善。已有的法律、法规在适用范围的规定上，经常采用“重大事项”、“可以采取”等模糊性词汇，为政府留下较大的自由裁量权，不利于公民的监督。

3.民众参与行政决策缺乏稳定通畅的合法参与途径好参与平台。俞可平认为，公民即使有很高的参与热情和参与需求，但缺乏通畅的合法参与途径。公民正常的政治参与受阻，而非法的或非正常的公民参与则大量出现。[4]最近几年群体性事件频频出现，表明公民参与决策和意愿表达渠道被严重阻塞。

4.公民社会的建设还不成熟。我国公民社会发展缓慢，相关配套制度建设不足，公民意识还未完全觉醒。部分政府官员迷恋权力，忽视第三部门的积极作用。不但不支持，反而有意刁难甚至压制它们的正常发展。建设公民需要挖掘优秀传统文化并赋予其时代精神、积极培育良好的公民参与氛围、积极引导社会资本进入决策。

（三）、政府方面

1.政府对信息的垄断依然存在。在计划经济体制下，我国公共行政体系处于封闭的状态，从行政决策的制定到政策法规的执行，都是在不透明的状态下运行的。改革开放以来，尽管在经济领域实施市场经济，但由于政治体制和行政体制改革相对落后以及对信息控制领域的开放不够到位，使得我国目前的公共行政透明度还有待进一步提高，这直接限制了公民参与的范围，即使是允许公民参与的社会公共事务，也往往在参与内容上有诸多限制。[26]公共决策议题的设定被政府单方垄断，缺乏事后反馈，这无疑挫伤公民参与行政决策的积极性。

2.政府对公民参与存在认识误区，决策机关民主意识淡薄。行政机关已经习惯了这样一种观念，即“‘一言堂在做出决定方面‘群言堂更加快捷，而按照民主程序来争取多数同意，需要经过辩论、审议、妥协和表决等法定步骤，有时会延误机遇。”[27]决策者习惯于控制政策过程，对下级和公民发号施令。这一现象的产生，一方面受传统观念的影响，认为公民参与属于政治领域。公共行政以效率为目的。另一方面，也体现了政府对我国公民参与意识和参与能力的信心不足。

3.“经济人”假设理论带来的困扰。政府部门潜意识里把公民看作自利的、理性的效用最大化者，认为公民的“私利”会影响公共决策的公共性。这无疑把个体利益与公共利益对立起来。不能以公益为名，漠视群众合理的利益诉求。政府不能也绝不应该把公民放在政策制定的对立面，必须倾听群众呼声，并做出适当的反馈。

4.公民参与的政策法规体系缺失严重。人数众多的公民参与容易受到个别或少数激进分子的煽动，做出对社会具有破坏性的负面行为。公众可能因为缺乏必要的信息和专业技能而降低决策的质量。为此法律对公众参与制度和具体参与行为加以规范是不可或缺的。[28]公民参与的程度、参与途径、程序保障、权利救济在我国法律中缺乏明确规定。此外公民参与行政执法监督、公民参与公共行政绩效评估也缺乏配套制度。这就导致我国公民在参与行政决策中多处于被动地位，挫伤了公民参与的积极性。除了上述要素外，公民参与行政决策的程度还受到经济、文化、教育、科学水平的制约。

六、推动公民参与行政决策的建议研究

（一）公民层面

1.增强公民参与意识，提高参与能力。公民参与的基础能力主要有：一是以政治意识为基础的政治能力。二是以文化知识能力为基础的思维能力。三是表达能力。四是必要的社会热情。[29]要激发公民参与意识，鼓舞公民参与的热情，首先要变革落后的传统政治文化；其次，创新教育理念，让公民自小就树立参政议政意识；接着社会应传授公民一些实际操作知识，提高公民参与的能力；最后大力发展社会资本，积极鼓励非政府主体参与行政决策。

2.提高参与者的代表性。参与者整体能否代表公民的切身利益是公民参与行政决策成功与否的关键。为防止参与者异化，必须诉诸法律严格规范代表的产生方式，把真正有热情、有能力的公民纳入决策主体。仅仅依靠法律等外部控制手段是不够的，库伯认为，“内部控制塑造行为的能力最终来源于一系列内化了的态度、价值观和信仰，而非外部规则和程序。”[30]必须加强伦理培训，使参与者合理衡量私人利益与公共利益，自觉遵守参与规范，做出科学化、理性化的决策。

（二）外部制度环境层面

1.建立健全公民参与行政决策法律制度，保障公民参与权利。由于法律法规不健全，程序上缺乏参与的具体实施办法，有些地方公民参与的积极性、主动性很难调动。[31]运转良好的制度是公民能否有效参与的关键。有学者以公民如何有序、适度融入到重大决策社会稳定风险评估这一制度安排为例，提出决策主体首先应借助利益相关者分析，确立评估对象。其次选择合适的评估组织形式，通过多种方式收集相关意见。然后组织听证会，进行政策方案信息的沟通与选择。最后过社会调查、网络评议等，收集反馈信息，制定风险控制及化解预案。笔者建议政府应尽快建立政策咨询公开制度、公共政策听证制度、公共政策评估制度和决策追责制度。

2.强化公民参与的责任意识。现阶段我国公民的参与主要还是在党和政府的主导下进行。所以，党和政府应该大力营造参与型的政治文化，使广大公民摒弃传统政治文化的束缚，积极地参与到国家事务的管理中来。参与型的政治文化应使公民具有平等、自主、强烈的责任感等特征，它是公民主体意识觉醒的产物。[32]除了党和政府的积极领导，还必须重视培养与公民利益息息相关的社区价值、精神，以此来及激励引导个人树立主人翁精神和责任意识。

3.扩大决策中的公民参与范围，加深参与程度。必须重视农民工等和其他弱势群体的利益。在参与实践中，面对同样的参与机遇，高收入者和专业人士都有较多的时间和较高的能力发挥其影响力，弱势群体则处于明显的劣势。从社会公平和行政伦理的角度上说，他们都需要一定的政策倾斜来弥补他们先天的不平等。在确定决策方案时要充分了解弱势群体的意见，提供可根据实际情况自选的多种方案或其它形式的补偿等，为其生活提供基本的保障，发挥他们在提高政策可接收性和政策质量上的积极作用。

4.强化公民参与的程序观念。我国公民参与的制度不断完善，但程序观念薄弱的问题不仅存在于公民中，政府官员无视程序、违规简化程序的现象时有发生，进而导致了公民参与徒有其表，参与实质意义的丧失。为此要着重解决以下两个问题：首先，各地应充分考虑当地的文化、习惯等因素，制定符合地情、社情的具体实施细则；另一方面，在操作中，严格遵守文本的规定，不能随意简化程序，以保证公平、正义，使公民参与的实质意义得以实现。[6]

（三）政府层面

1.加强政务公开。所谓政务公开，就是将行政权力运行的依据、过程和结果向相关人群和公众公开，使相关人和公众知悉。[33]第一，应该明确知情权在宪法中的权利地位。第二，应该调整国家保密制度，为信息公开立法，滿足公民知情权，推动公民参与公共事务。第三，应该构建适应信息现代化要求的政府信息公开模式。[22]公开的信息应包括：政府制定该行政决策的思路、政府对该行政决策的必要性和可行性的初步论证、相关部门对该行政决策的意见尤其是可能对公众产生直接影响的相左意见；政府对公民参与过程中所获取的意见和建议的反馈；政府对采纳或未采纳公民意见和建议的理由的说明。[34]

2.拓展公民参与政府决策渠道。公民的参与需求与政府可提供的途径、渠道经常会构成一对矛盾。要想解决这对矛盾，必须要与时俱进，充分发挥信息技术的作用，不断创新参与渠道。有学者主张进一步完善现有的渠道，一要加强人大代表、政协委员角色的发挥。二要进一步落实、完善党和政府设立的来信来访、领导接待日、群众座谈会等渠道。三是重视与合理规范网络参与，缓解网络表达无力等现象。四是不断完善行政决策听证制度。五要建构与完善民主化、科学化的决策体系。六是大力发展民间思想库和专门性的市场调查机构，包括民意调查机构等。[35]

3.转变政府传统观念，主动纳入民意。公民并不是被管理的对象，他们是政府服务的主体，纳入公民意愿是科学民主决策的必要手段。政府应积极培养公民的参政能力，营造良好的参与氛围。各级政府必须尽快改变对公民参与行政决策的错误认识，应把公民参与融入决策看成是一种责任和义务。把增进公民参与看作促进决策科学化、民主化，打造服务型政府的必经之路。

4.政府要适时对民意做出反馈。回应性原则是善治中重要的原则之一。回应有利于激发公民的参与热情。公民参与实际是政府和公民的双向互动过程。公民参与的效力高低，不仅取决于公民参与程度的高低，还和政府是否及时反馈密切相关。回应不仅包括行政执行后的反馈，更要在设定议程阶段吸收、反馈民意。

七、研究评估

随着公民参与意识的提高，政府对决策科学性、理性化的日益重视，我国学者对公民参与行政决策的研究热情也十分高涨，现有研究不仅引入了西方公民参与研究的代表性成果，而且对我国公民参与实践开展了较为广泛和深入的探索。虽然分析路径与研究方法各异、理论取向与实践导向不同，但现有研究不同程度地推进了公民参与领域的知识积累与理论发展。笔者梳理归纳出以下几个特征和存在的问题。在此基础上，提出未来研究公民参与决策应注意的问题。

（一）公民参与行政决策研究的基本特点

1.从分析方法和研究路径看，我国公民参与行政决策分析可分为制度——结构分析和过程——事件分析两种分析路径，个案研究与定量研究逐渐兴起。制度——结构分析主要采用一般分析方法对公民参与决策进行研究。文章多以公民参与决策兴起的背景、公民参与的价值、公民参与环境存在的问题和应对措施作为框架。以公民参与的价值为例，有学者认为公民参与有利于实现公民权、有利于促进社群意识的形成、有利于政治民主化和现代行政过程的形成、有利于公共政策真正的贯彻落实，实现政府和公民良性互动。[7]随着信息化和全球化进程的推动，公共部门所面对的组织环境，开始变得越来越复杂。公民参与有利于扩大决策资源的提取范围，并为公共决策者提供智力支持。[36]还有很多学者利用过程——事件分析法对公民参与公共决策展开研究。赵银翠以电动自行车事件为背景，深入地剖析了公民参与决策的权利体系：“公民参与行政决策是现代行政民主的必然要求，参与的实现需要一系列权利相互配合，其中最重要的权利是参与权、知情权和救济权。”[37]程艳新把厦门PX项目事件作为研究对象，指出公共利益难以界定、民主与效率是公民参与决策的两大困境。提出了六条完善公民参与政府决策渠道的建议。

2.我国学者是对公共政策制定中公民参与的研究还主要停留在宏观制度层面，反复论证公民参与的意义，有关制度设计和创新公民参与路径不足。研究缺乏实证分析作为论点支撑。很多学者都指出了公民参与存在问题，但是建议措施缺乏可操作性，仅仅停留在理论推导。例如某学者提出要构建社会评估制度，可是在标准和依据上却没有论证。还有一位学者认为形成科学化、民主化规范化行政决策机制，要确保反映民意、要使行政决策责任定型化、要切实解决行政决策过程的法制化。可是文章既没有举出实例论证，也没有详细说明如何改进现有的决策机制以反映民意，加强行政问责。

3.对公共政策制定中公民参与的讨论常常与公民政治参与搅和在一起。公民参与的研究最初是从政治学的视野进行的，在政治行政二分法遭到批判后，从行政学的角度来探讨公民参与成为热潮。简要的说政治参与属于政治学研究主题，关注以选举为主题的相关参与活动。[38]通常划分为直接参与和间接参与。而行政决策中的公民参与，是指为了保证行政决策的民主、公正与科学，受行政决策影响的利害关系人、组织以及专家学者等多种社会角色通过法定的程序直接参与到行政决策过程中发表意见并施加影响的活动。孙柏瑛教授参照当代公民参与理论，将公民参与划分为关键公众接触、公民调查、公民投诉、公民听证、公民论坛和社区发展公司。[39]很明显，两个概念的本质是不同的，研究公民參与行政决策应明确界定政治参与和公民参与的范围。

（二）未来研究展望

1.在引进西方公民参与理论的基础上，立足本国实际，构建具有中国特色的公民参与理论。由于西方发达国家公民参与理论和实践起步早，因此对西方公民参与理论的引介成为国内研究的一个重要内容。刘淑妍和朱德米借鉴托马斯的“有限决策模型”，从有效参与、社会性、技术性、矛盾性四个维度，建立公众参与机制分析框架。[40]尽管学者有着自己的分析见解，但也很多论点明显借鉴甚至照搬西方公民参与的研究。研究方法上也多以文献研究和一般分析性研究为主缺乏实证分析。

2.保持问题意识，提高理论联系实际的能力。国内研究大多是一种宏观性的描述或探析，或者是对公众参与行政决策的某个方面进行局部研究，理论与实践之间存在脱节。例如公民参与决策的重要性已不言自明，重要的是如何有效融入公民参与。刘福元结合案例指出参与效力过高、过低都会对决策造成不利影响。为实现公民参与的平衡性，他提出了四点建议。[41]未来的研究要从实践出发建构可操性强的公众参与决策机制，提升公众参与行政决策的有效性和行政决策的科学性、高效性。

3.运用比较分析方法，实现理论创新。当前很多学者对西方公民参与理论的研究仅限于基础性层面的介绍，并没有关注到他们研究公民参与方法和路径，结合国情横向比较分析并提出设计方案的少之又少。正所谓“他山之石，可以攻玉”，我们应借鉴其最新的公民参与策略、公民参与模型以及公民参与的定量研究，发展本土化理论。事实上，不少学者基于归纳分析，提出了一些创新性的研究成果，例如魏淑艳等人比较了中日韩在保障公民知情权方面的制度建设，建议制定《信息自由法》、[42]孙伯强从而个体参与和组织参与的角度比较分析了中美公共政策制定中的公民参与方式、[43]有些学者主张借鉴西方的违宪审查制度，尽快出台《行政决策程序法》，以法律形式规范决策程序，对行政决策整个过程的步骤、顺序、形式和期限做出相互衔接的制度性规定，又对每个步骤做出具体操作性的规定。[44]（作者单位：南京农业大学公共管理系）

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