财税体制改革对交通运输行业筹融资影响及对策研究

彭嵘

摘 要：财税体制改革对交通运输行业筹融资带来了深刻的影响，对交通运输行业筹融资工作提出了新要求。本文从分析国家财税体制改革对交通运输行业筹融资的影响入手，进而通过分析交通运输行业筹融资面临的问题，提出了交通运输行业筹融资适应财税体制改革的对策。

关键词：财税体制改革；交通运输；筹融资；影响；对策

2014年6月30日，中共中央政治局会议审议通过了《深化财税体制改革总体方案》，指明了财政税收制度工作的重点改革方向，对交通运输行业筹融资工作提出了新要求。2014年9月21日，《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》指出：“剥离融资平台公司政府融资职能，融资平台公司不得新增政府债务。”这一系列新政新规对于分散投资、以地市为中心的交通投资，甚至对于那些集中式投资但已经把交通投资公司交给国资委管理的省政府而言，交通融资受到了全面考验。

一、国家财税体制改革对交通运输行业筹融资的影响

财税体制改革从推进国家治理体系、优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平等方面的高度，诠释和明确了财政税收制度改革要体现市场规律和深化改革的要求，指明了财政税收制度工作的重点改革方向。同时，随着财税体制和管理制度改革的不断深化，深刻改变了原有的交通运输行业筹融资环境，对交通运输行业发展带来了直接和深刻的影响。

（一）预算体制改革带来的影响

根据《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》和《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》等相关文件精神，要划清政府与企业的边界，政府债务只能由政府及其部门通过债券方式举借，不得通过企事业单位等举借，要剥离融资平台公司承担的政府融资职能，融资平台公司不得新增政府债务。这意味着，公路交通建设实施多年的“贷款修路，收费还贷”的投融资模式将发生根本性改变，即由“交通运输部门贷款”调整为“发行政府债券”。举债和偿债主体从各地交通运输部门调整为省级人民政府，政府举债建设的收费公路债务余额和车辆通行费收入全部纳入政府性基金预算管理。发行政府债券将成为建设政府债务性公路的唯一途径。

2015年实施的《新预算法》则规定：“经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措。”修订后的预算法赋予地方政府适度的举债权限，进一步规范地方政府性债务管理，有助于化解地方政府债务风险。地方政府被赋予适度举债权限后，融资成本将有明显改观，大大低于融资平台举借债务的成本。但目前我省的发债规模远远满足不了存量债务的还本付息及增量的公路建设资金需求，资金瓶颈问题无法得到根本解决。

（二）完善税收体制带来的影响

税收体制改革的四项主要内容为：“完善流转税，健全所得税，推进资源税制改革，完善特定目的税”。其中，完善流转税对交通工程建设和高速公路收费有直接关系，健全所得税、推进资源税制改革和完善特定目的税并未直接关系。

完善流转税所涉及到的“营改增”对交通工程建设和高速公路收费将带来直接的影响。根据国家关于“营改增”的推进规划，2015年是“营改增”的收官之年，目前包括高速公路行业在内的部分行业尚未出台“营改增”具体政策。高速公路行业初始投资大，回收期长，资金和人员密集，“营改增”后将成为极少数税负将大幅上升的风险性比较大的行业。一是进项税额抵扣额少。高速公路行业存量资产价值大，初始投资建设及后续营运过程中承担的利息高，营运过程中承担的人员支出大。从目前掌握的信息看，这些支出的进项税额均不能抵扣，无疑将大幅增加高速公路企业税负。二是各省份税负不均衡。对正处于修建高峰期省份的高速公路企业，因在新建过程中能取得大量可抵扣的进项税额，将会出现增值税税负明显下降的情况。但对于路网基本完善的省份，拥有大量已通车高速公路的企业，将因巨额存量高速公路资产导致税负激增。这将会导致不同省份的高速公路企业税负不均衡，影响税收的公平性。

（三）事权体制改革带来的影响

目前，“明确事权，建立事权和支出责任相适应的制度”已提上财税体制改革的议程，虽需要经过较长的立法改革进程，但是其对交通运输行业投融资的影响已经开始显现。

规范各级政府间事权与支出责任，能够优化交通运输筹融资结构，提升长效激励机制。目前，地方交通运输投资事权责任尚存在不够清晰、事权不对等情况。随着全国一盘棋的事权体制改革过程的推进，事权范围将得到更加明确，支出责任将与对应的财力更好匹配，支出责任也将更加明确，无论对财政还是交通运输业的发展都能够渠道积极推动作用。

二、財税体制改革下，交通运输行业筹融资面临的主要问题

（一）高速公路筹融资面临的主要问题

目前，高速公路行业正处于高速发展的阶段，融资建设任务重，由于受项目收益普遍严重亏损和项目资本金尚无实质性来源的影响，项目银团筹组难度不断增加。同时，高速公路建设环节引入PPP模式是一种资金来源思路上的创新，能够起到推动政府职能转变、促进投资主体多元化、合理分配风险等正面作用，但也面临投资回报率低和建设周期长，前期资金投入过大等现实困难，且高速公路路网相对成熟，新建高速公路大多为地方加密线，建成后面临车流量培育期较长，经济效益相对较低等问题。

（二）普通公路筹融资面临的主要问题

当前，普通公路发展的主要资金来源是成品油税费改革转移支付及增量资金、中央车购税资金、地方财政资金，现有投入远远不能满足普通公路建设养护的需要。且受制于国家清理地方投融资平台、实施国库集中支付改革等政策影响，基本无法再以地方公路部门为贷款主体进行投融资。且由于地方普通公路融资平台规模小、资金收入少，银行金融机构评定的融资额度远小于普通公路发展的融资需求，存在融资难、额度和期限无法满足当前普通公路发展需求等多方面的困难。

（三）水路发展投融资面临的问题

水路交通建设投资单一，融资困难。相对于公路建设的快速发展，水运历来是投资短板，近年来虽有较快发展，但投资短板却未有根本性改变。投资热点仍集中在高铁和高速公路，内河水运的比较优势和可持续作用难以充分发挥。除航电枢纽等有发电收益的项目可组织融资，其他公共基础设施等建设资金主要依靠交通运输部补助。航道、港口基础设施建设属社会公益性工程，没有投资回报或回报率很低，难以融资和吸引社会投资。

（四）道路运输场站建设筹融资面临的问题

公路客运枢纽建设主体单一，建设资金来源不足，缺乏多元化筹融资渠道及吸引社会资金进入机制；公路货运枢纽建设投资规划项目难以落实，建设进展缓慢；农村客运站点建设投资较大，经营无经济效益，社会投资者基本不愿意投资农村客运站场。为完成建设任务，有些地区市县交通运输部门只能自行兜底建设，造成建站积极性进一步恶化。

三、在适应财税体制改革方面，交通运输行业筹融资的建议

（一）利用国家政策，积极争取国家政策支持

财税体制改革下，要划清政府与企业的界限，交通运输主管部门失去了筹融资的手段，交通运输发展的主要资金来源为成品油税费改革转移支付及增量资金、中央车购税资金、地方财政资金。但是，2009年税费改革后，由于阶段性减免额未进基数等原因，导致某些地区分配基数低且被永久固定，致使某些地区虽管理的国省道历程相当，但燃油税中央转移支付资金相比差距较大，造成资金短缺。因此，这些地区要用足国家政策，利用国家中部崛起政策、加强长江黄金水道建设等中央政策，从中寻求重大政策支持交通运输发展资金。除外，为了促进经济平稳健康发展，目前国开行、农发行等政策性银行的贴息贷款项目明显增多，其中第三批贴息项目利率低至1.2%，因此大力争取贴息项目，有利于拓展资金来源、降低融资成本，从而促进交通运输事业发展。

（二）继续做大做强交通筹融资平台

1、高速公路筹融资平台

目前，全国各个地区高速公路纷纷打造了高速公路筹融资平台，已经拥有了很好的经验和信用，加之融资项目具有稳定的预期收益，因此融资相对较容易，不过仍可以在以下几个方面进一步完善。

（1）创新投融资机制，探索设立公路产业投资基金

产业投资基金作为企业融资和投资的渠道，日益受到基础设施经营企业的关注和利用。高速公路具有现金流稳定的特点，符合设立产业投资基金的条件，产业投资基金的设立可以吸引社会资本参与高速公路建設，筹措更多资金弥补资金缺口。

（2）在高速公路相关产业引入社会资本。

高速公路产业不应仅仅局限于利用路产和收费权去进行融资，还应该考虑综合利用沿线广告、服务区及加油站等相关产业引入社会资本。探索与石油信托公司、石油销售公司三方进行高速公路沿线加油站战略合作，探索引入石油信托资金和石油销售公司优先获得服务区加油站租赁权三方合作方式，实现与社会资本率先合作的典范。

（3）尝试开展海外融资

中国人民银行上海总部2015年2月12日发不了《中国（上海）自由贸易区分账核算业务境外融资与跨境资金流动宏观审慎管理实施细则》指出，自贸区企业和各类金融机构可以自主从境外融入资金，企业的融资规模从资本的一倍扩大到二倍；而且改革事前审批为事中时候监管，取消了境外融资的前置审批，海外融资自主权和便利性都将持续提升。且由于资金供求关系不一致，海外主流资金（含境外人民币）利率通常显著低于国内同种货币利率。因此，高速公路企业利用海外融资具有较强的可操作性与经济性。

2、普通公路筹融资建议

相对于高速公路，普通公路融资手段和融资能力面临更多的瓶颈，特别是受目前国家取消普通公路收费，打造“两个交通体系”政策影响。为缓解普通公路筹融资面临的问题，建议可以采取如下措施。

（1）积极探索土地开发与公路建设互惠互利的发展模式

交通建设具有较强的正外部性，交通条件的改善往往会带来周围地价的上涨，带来大量的人流、物流和资金流，工程本身将极大地改善周边地区的生态和人文环境，为周边土地升值创造了很好的条件。因此，可以鼓励利用公路沿线土地依法依规开发、交通基础设施的建设对周边土地价值提升等方式获得的收益来弥补公路建设资金不足的问题，如未来在公路建设的同时，可拓展沿线综合土地开发，通过服务区、加油站等土地开发加物业等方式，增加公路收益，专项用于公路的后续建设和发展。

（2）加大普通国省干线公路资金投入

普通国省道干线公路是社会效益明显而经济效益较差的项目，目前，普通国省干线公路维护和建设资金极度短缺的矛盾日益加剧，国省道公路维护和建设经费筹措给各级财政带来巨大压力，需要中央及地方财政加大普通国省干线公路资金投入，促进普通公路协调发展。

（三）探索建立省级综合交通筹融资协调机制

综合交通是一个集公路、铁路、航空、水运等多种交通方式中2个以上交通方式于一体的交通。综合交通通常还拥有便利的商业设施，其功能也从单一的客货流集散和中转换乘逐渐向综合化、多元化转变，面向辅助服务、商业、物业等方向延伸，是地方政府发挥公共服务职能。促进城市发展、形成集约式发展的重要领域和突破点，上海虹桥综合交通运输枢纽形成的示范效应，有效带动了区域交通发展，就值得我们学习和借鉴。（作者单位：江西省交通运输厅）

参考文献：

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[2] 肖捷.中国的财税体制改革[J]，中国发展观察，2005年04期

[3] 李晓峰.国家财税体制改革对交通运输行业的影响及对策研究[J]，交通运输部管理干部学院学报.2015（01）

[4] 胡芸玮.营业税改征增值税对我国交通运输业影响研究[D]，青岛理工大学.2014