对当前混合所有制改革要点的认识

蔡锐 吕星雅

摘 要：混合所有制是国有企业产权改革和国有经济布局调整的重要形式。宏观层面混合所有制要设置民营资本参股比例的“负面清单”，以确保特殊行业国有经济的控制力；微观层面要保障民营资本在混合所有制中的发言权，以确保民营资本的参与意愿，达到国有企业产权改革的目的。此外，要充分发挥“员工持股计划”在混合所有制改革中的重要作用，拓宽员工持股计划的实现形式。

关键词：国有企业 混合所有制 负面清单 员工持股计划

中图分类号：F270 文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2015）05-071-02

一、前言

国有企业独特的治理结构特征决定了其天然是无效率的（张维迎，1999），但从交易成本的角度看，我国国有企业又有其存在的合理性（张五常，1985）。所以自1992年党的十四大确立社会主义市场经济体制开始，中央就明确了多种经济成分长期共同发展的所有制结构是社会主义市场经济的基础，也就开始了国有企业的产权制度改革的进程。1999年党的十五届四中全会进一步提出要加大我国国有经济战略调整和国有企业产权改革的广度和深度，积极探索公有制的多种有效实现形式，大力发展股份制和混合所有制经济。自此之后10余年来，又通过对国有经济进行的多次调整和混合所有制的实施，国有经济布局和国有企业产权改革已基本达到十五届四中全会的要求，所涉及行业逐步缩小到石油、电信等自然垄断行业以及个别竞争性领域。2012年底，全国90%的国有及国有控股企业（不含金融类企业）完成了公司制股份制改革。按理，国有经济所涉范围已到了仅仅限于公有制经济所必须的重要领域，国有企业改革已基本到位。但是，2014年十八届三中全会又再次强调混合所有制，表面上是适应非公有制经济迅猛发展的客观要求，但实质上矛头直指近期问题重重的国有企业尤其是央企。说明目前国有经济仍有继续调整的空间，国有企业还有产权改革的必要，改革必须进入“深水区”。因此，如何认清此轮混合所有制改革的真实目的？如何合理设置混合所有制改革过程中的国有、民营资本的比例？如何发挥员工持股在混合所有制改革中的作用等，成为目前亟待解决的问题。

二、混合所有制的目的是深化国有企业产权改革

按照十八届三中全会的定义，混合所有制即“国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济，是基本经济制度的重要实现形式。”从字面上理解，混合所有制既可以是非公有制经济发展过程中需要参入国有资本，也可以是国有经济发展过程中需要参入民营资本。诚然，非公有制经济是推动混合所有制经济形成的重要因素之一，但从我国混合所有制经济的发展历程来看，混合所有制经济的形成与发展，更是与公有制经济尤其是国有企业的改革紧密联系在一起的。事实也证明没有哪家民营企业在发展过程中需要国有资本成分的加入，而是相反。自1992年开始的公有制实现形式改革历程可以看出，从公有制和非公有制搞联合经营，到公有制的股份制改造，到国有企业积极推进股份制改革发展混合所有制经济，到股份制成为公有制的主要实现形式，再到混合所有制经济成为基本经济制度的重要实现形式，混合所有制经济的形成与发展，在很大程度上是国企改革的产物。

此次提出的混合所有制，是产权改革更深层次的混合所有制。如前所述，自十五届四中全会以来，国有产权改革和国有经济合理布局似乎已基本到位。但是，近几年的国有企业发展实践证明，在国有股“一股独大”或“一股很大”的情境下，行业垄断阻碍了资源的有效配置，加大了腐败问题的滋生，国有企业固有的治理弊端并未消除且有愈演愈烈之势。综合来讲，目前国有企业尤其是央企主要存在如下三大问题，一是行业垄断现象严重。在石油、电信、电力、烟草等行业，央企拥有明显的垄断地位。垄断是最霸道的商业模式，也是央企高利润的主因。垄断必然带来腐败，一旦失去竞争压力，企业能轻松盈利，企业管理层就难免“耽于安乐”；二是内部人控制仍十分严重。国有企业名义上是全民所有者，但全民无法行使股东权力。国资委虽然被受权管理央企股份，但其并非人格化的股东，仍会出现“仔卖爷田心不疼”的现象。因此，股东虚化导致了国企严重的“内部人控制”。高福利、高在职消费、乱投资的局面就不可避免。央企占全国职工人数的8%，但工资和福利收入却占50%以上。作为股东的“全民”，不能享受股东权益，反要为央企垄断埋单，承受更高的油价、电价、通信费等；第三，政企不分。在现行央企体制下，央企高管保留了“行政级别”，由组织部门任免，本质上是“在企业任职的官员”。优秀的官员未必能成为优秀的管理者。在行政权力主导央企人事的大背景下，央企高管不仅难以安心为企业创造价值，反而可能把企业作为自己贪腐和买官的阶梯。

综上所述，国有企业改革已进入了“深水区”，即到了进一步深化产权改革的阶段。基于这一事实，十八届三中全会提出混合所有制，意在再提国有产权改革，打开某些行业国有产权的死结，尤其是打开央企国有产权改革死结。通过民营资本的控股和参股，形成对国有资本的有效制衡态势，铲除其经理人的腐败行为、提升国有企业的治理效率和国民经济的运行效率。

三、宏观层面上要设置混合所有制的“负面清单”

通过改革实现国有企业自我完善，实现国有经济的合理布局。坚持以国有经济部门功能完善、效率提升和综合能力的动态发展为出发点，严控国有资产流失（余菁，2014）。

因此，从宏观上看，混合所有制应该设置“负面清单”，即在某些行业领域上限制民营资本的入股比例（但不要限制行业范围）。要厘清“哪些不能干”，才能确保混合所有制更加健康有序地发展。因此，特定领域的混合所有制中，民营资本只能作为股权收益的投资者参股国有企业，在这些领域中，民营资本不能分享控制权，只享受收益权，所以只能少部分参股或者考虑以优先股或债权人形式参与混合所有制。

当然“负面清单”的范围不宜太宽，即限制民营资本分享企业控制权的领域不能太泛，否则，又会造成国有经济成分的过度，从而违背此次改革的初衷。因此，宏观上混合所有制存在一个国有资本和民营资本的最优比例问题，即什么样的“负面清单”结构能够达到混合所有制经济中国有经济的最佳程度控制力，从而能够实现社会效益最优（不一定是企业效益最优）。二者最优比例的权衡点应该是：国有资本过度造成的代理成本和效益损失与民营资本过度造成的国有资产控制力削弱带来的交易成本攀升的交叉点。

从实际操作上看，“自上而下”地引导国有企业发展混合所有制经济，需要与分类改革、分类监管相结合，通过准确界定各个国有企业功能类型，设计不同的企业改革方案（黄群慧，2013）。原则上讲，越贴近高度竞争的市场的国有企业，越是层级低的和一般商业类型的国有企业就越应该放松民营资本的参与比例。在对国有企业进行功能分类时，除少数公益性或公共政策类型的行业外，其他特定功能类型或一般商业行业都不应该限制民营资本介入的比例。而且，在负面清单之外，国有大企业也可以在集团层面废除混合所有制中民营资本的限制比例。

四、微观层面要确保民营资本在混合所有制中的发言权

微观层面上为什么要确保民营资本在混合所有制企业中的发言权？企业理论告诉我们，物质资产的资产专用性最强，故其所有者（股东）应该拥有企业所有权—剩余控制权。最优所有权安排要求剩余索取权与剩余控制权对应，首先就要求作为剩余索取者的股东应该有剩余控制权。这样，才可以保障专用性资产投资的积极性。民企民资投资国企，往往不得不付出巨额的沉没成本，如果发展混合所有制一味是为了壮大国有资本的实力，民营资本没有发言权，那么民营资本会失去参与混合所有制的意愿。尤其在我国中小股东的保护机制尚不健全的前提下，民营资本更应该保持一定比例的股权，以保障自己的权益不受损害。在以前的混合所有制实施过程中，民营资本之所以不想“混”，就是因为它们对非国有资本产权保护有诸多担心，担心被国有资本所控制。因此，在微观层面的混合所有制中，一定要保持一定的非国有资本持股比例，保障民营资本的发言权，在确保国有资本的发言权的同时，防止民营资本被“剥夺”。以确保企业所有权安排不受扭曲。现实上，在一些母公司转移或掏空子公司的“剥夺行为”中，不少情况是国有的母公司侵占混合所有制的子公司的利益。

五、混合所有制要充分发挥“员工持股计划”的作用

员工持股是探索国有企业混合所有制改革的重要方式。所谓员工持股就是公司经理人和普通员工认购本公司的股份，按股份享受公司利润分配的产权组织形式。国有企业以员工持股的方式引入社会资本，实行关键岗位的经营管理人员、核心技术人员和普通职工直接持股或以某种方式间接持股，能够形成资本持有者和劳动者的利益共同体。员工持股能充分调动员工参与企业的生产经营活动的积极性，提高员工的企业归属感，相比较外部监督者，员工持股能更有效地对公司的管理层形成有效的监督和制约。同时，一定程度上缓解企业员工退休金对国家财政的压力，提高企业社会责任，从而营造企业、职员、股东和社会各方多赢的局面。纵观国际上一些成功的大企业，无不把员工持股作为企业重要的制度安排予以推进。

员工持股早在十年前国企改革中就尝试过。但当时股权激励所占的量总体太少，且员工持股与经理人融资收购边界模糊，对国企的管理层、核心技术骨干缺乏有效的激励和约束。同时，由于政策法规尚未规范，出现了低估企业净值，造成国有资产流失等现象，导致被叫停。随着企业的发展以及国企改革的深入，对企业的核心骨干，发挥其能动性就显得越来越重要。特别是对于充分竞争性领域的国企，要和民企、外企一样实行市场化分配。亟需将市场化激励机制引入企业。以持股机制为突破口，对核心人才团队建立长效的激励与约束机制，打破无谓的条条框框，解开体制机制束缚，更好发挥企业家的作用。十八届三中全会《决定》中提出了“允许混合所有制经济实行企业员工持股，形成资本所有者和劳动者利益共同体。”为混合所有制改革中的员工持股提供了政策保障。

混合所有制中的员工持股，可考虑如下方式。一是上市公司股权激励。即上市公司以本公司股票为标的，对公司高级管理人员实施中长期激励。应取消国有上市公司管理团队股权激励所占股权比例封顶、股权激励收益封顶的限制；二是管理层在集团公司持股。即上市公司管理层通过持股上市公司的集团公司，达到间接持股上市公司的目标；三是管理层在子公司持股。集团公司管理层在有发展前景的子公司中联合子公司核心人才持股。目前仍存在“禁止上持下”的政策规定，集团公司管理层很难在子公司中持股，也就很难有动力去推动有发展前景的子公司去做大做强。应考虑调整；四是上市公司定向增发。目前，很多上市公司向管理团队定向增发股票，也尚未得到证监会的批准。应该允许上市公司向管理团队定向增发股票。

参考文献

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[2] 刘崇献.混合所有制的内涵及实施路径[J].中国流通经济，2014（7）

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[9] 阮加文.谁来监督国企一把手.法人，2013（11）

[10] 黄前松.管理层持股是大趋势.新理财（政府理财），2014（4）

（作者单位：沈阳理工大学经济管理学院 辽宁沈阳 110168）

（责编：贾伟）