天柱县扶贫开发工作的思考

补丕海

近年来，贵州省天柱县高度重视扶贫开发工作，将扶贫开发纳入政府工作的重要内容，不断扩大扶贫开发成果，扶贫工作取得了显著成绩。

一、天柱县扶贫现状

天柱县位于黔东湘西结合部，全县人口40.86万人，以苗、侗为主的少数民族人口占98.3%。2014年末有贫困乡镇8个、贫困村170个、建档立卡贫困户9.54万人，贫困发生率为27.62%。2002年被列为全国扶贫开发重点县，2011年被列为滇桂黔石漠化集中连片特困地区贫困县。近年来，天柱县按照精准扶贫的方式，走出了一条切合实际、特色鲜明的扶贫开发路子，全县贫困人口从2011年初的15.28万人下降到2014年末的9.54万人，4年来共减少贫困人口5.74万人。

二、天柱县扶贫工作措施

（一）强化领导，落实责任。县委、县政府高度重视扶贫工作，始终坚持以扶贫开发总揽农村工作全局，切实加强对扶贫工作的领导。重新调整充实了县扶贫开发领导小组，县委书记担任组长。县扶贫开发领导小组认真履行职责，加强对扶贫开发工作的具体领导，统筹各方资源，发挥组织协调，督促落实各项要求。乡镇党委政府均成立了由主要负责人任组长的扶贫开发领导小组，明确了各级党委政府一把手为扶贫开发的第一责任人。将全县扶贫开发目标任务完成情况纳入了乡镇人民政府和部门目标责任制考核体系，将扶贫工作成效作为干部升迁的重要考核指标。

（二）推进精准帮扶，构建帮扶新格局。实行“个案管理”，对贫困户“一对一”结对帮扶。全县行政机关和事业单位的所有国家工作人员、学校领导、医院领导都参与到了“一对一”帮扶到户的“个案管理”，承担扶贫帮扶任务。按照每年厅级干部帮5户、县级干部帮3户、科级干部帮2户、一般干部帮1户的标准落实任务。全县各帮扶单位派遣驻村干部进村入户开展调查，了解致贫原因，因户施策分类制定帮扶措施，制订详细的帮扶规划。目前，全县102个单位2953名干部已落实2014—2018年五年结对帮扶贫困户19285户，制订帮扶计划102份，2014年落实帮扶资金1250余万元，促进了贫困户脱贫致富。同时，成立同步小康工作组，实现对贫困村结对帮扶全覆盖。组建了90个驻村工作组，对全县170个贫困村实现了与机关单位结对子。为加大驻村帮扶力度，全县各帮扶单位主要负责人经常深入帮扶村开展蹲点调研和帮扶，2014年全县各级领导干部共进村开展调研600多次，为村级发展出点子400多个，协调项目70多个，落实资金600余万元，有力地推动了帮扶工作的开展。

（三）推进产业扶贫，拓展增收门路。结合全县资源分布实际情况，坚持把特色产业作为山区农民增收的主渠道，突出发展油茶、烤烟、天子米、骡鸭、生猪等特色产业。采取“公司+合作社+农户”、“合作社+基地+农户”的运作模式，带领贫困户发展产业脱贫致富。2011年至2014年，天柱县油茶产业化项目投入财政扶贫资金3310万元，共新造油茶林29468亩，改造老油茶林57780亩，扶持农户11059户（其中贫困户8813户）；草地生态畜牧业（养羊）2009—2014年投入财政扶贫资金3300万元，扶持贫困农户2138户，投放基础母羊42044只、种公羊1666只，成活率达85%以上，全县目前有山羊养殖户3250户，有山羊养殖合作社48家，2014年全县山羊年产值5002.8万元；2013年清香型烤烟投入扶贫资金1400万元，完善烟草新村基础建设，2014年全县烤烟种植16012亩，收购烟叶22827担，总产值2763万元。通过扶贫资金的扶持，贫困户逐步走上了规模种养、标准化生产、节约化经营、产业化发展之路，农民人均纯收入得到了大幅提高。

（四）推进项目扶贫，夯实脱贫基础。坚持把农村基础建设摆在重要位置，集中解决行路难、灌溉难、饮水难等问题。2011—2015年，全县共争取到位财政扶贫项目92个、资金12791.9万元。争取各类社会帮扶项目13个、资金2180万元。对生存环境恶劣、居住人口分散的偏远村组贫困群众，实施移民搬迁工程，搬迁贫困人口1091户、4509人，并在就业、子女入学、社会保障等方面给予保障，确保“搬得出、稳得住、能致富”。通过各类扶贫项目的实施和资金的投入，基本实现了对全县16个乡镇、170个贫困村的全覆盖，使80%以上的农村贫困人口直接受益，绝大多数重点村的贫困面貌得到较大改善。

（五）推进智力扶贫，提高脱贫能力。建立新农合、城乡医疗救助制度，及时实施基层医药卫生体制、县级公立医院改革，全面实行药品零差率，减轻群众就医负担。2014年，全县农村群众享受医疗改革“红利”超亿元。实施重大疾病防控、义务教育营养餐等一系列民生项目，积极落实义务教育免费入学、中职学校免学费等政策，做好贫困大学生、中职生、高中生和义务教育寄宿生资助，确保贫困户子女有学上、能上学、不失学。广泛开展实用技术培训，增强贫困群众脱贫技能，确保贫困户户均掌握1—2项实用技术。2011年以来，天柱县各部门投入培训资金650余万元，共组织开展各种技能培训、产业普训和“三位一体”培训1830期，参训人数达8万余人次，培训转移贫困劳动力达4万余人。通过智力扶贫，每名贫困劳动力基本掌握1—2门实用技术，有效地增强了贫困群众自主脱贫的能力，消除了贫困群众“等、靠、要”的依赖意识。

（六）推进“兜底”扶贫，保障困难群体。通过健全社会保障体系，落实各项强农惠农政策，力求为弱势群体筑起“最后一道保障网”。2014年，全县通过“一卡通”发放到户惠民资金1845.67万元。推动扶贫开发与农村低保无缝衔接，将符合条件的贫困户全部纳入农村低保，近几年2万户困难家庭摆脱贫困、退出低保。逐年提高农村五保供养水平，推动城乡社会养老保险全覆盖，为重度残疾人、计生优待户等群体代缴养老保险金。针对不同弱势群体，分类施策、因需救济，五年来开发公益性岗位200多个，加强临时救助，解决了一批贫困人口临时性、突发性困难问题；广泛引导社会各界“献爱心、送温暖”，解决弱势群体实际困难。同时，建立大灾救助机制，开展农房保险等。2014年，全县共有2.81万贫困人口享受到政府及社会救助，占贫困人口的30.4%。

三、天柱县扶贫存在的问题

（一）扶贫任务艰巨，扶贫面临挑战。多年来，天柱县的扶贫工作重点和主要区域集中在边远贫困山区，贫困人口大多分布在生产生活条件极差的偏远地区，收入来源渠道少，脱贫致富的难度极大。偏远山区受地理、交通、自然资源、教育资源等因素影响明显，且缺乏主导产业，扶贫投入资金需求量大，贫困发生率高。

（二）扶贫成本较高，工作难度加大。项目建设成本往往与所产生的效益不成正比，修建一座便民桥需投入资金十几万元甚至几十万元，但解决的通行人口仅数十人。修一条通村路所需资金也动辄上百万元，但解决的仅仅只是这一个村几十口或上百口人的行路问题，其项目效益相对较低。特别是在现阶段，贫困山区的贫困人口分布向小集中大分散方向发展，而扶贫资金投向和扶贫政策界定又比较明确，导致集中扶持与面上发展的矛盾增大。扶贫开发项目点多面广，单项投资规模小，在资金安排上“撒胡椒面”现象较为突出，影响了扶贫资金使用效益。

（三）主导产业匮乏，群众增收速度缓慢。近年来，贫困地区群众生产生活条件有所改善，但由于基础差、底子薄，加上贫困地区支柱产业还没有完全形成，贫困村群众收入远远低于全县普通农民收入。特别是偏远深山区，由于近年来投入较少，发展较慢，贫困村群众收入水平较低。

（四）项目资金整合难度大，难以形成合力。资金整合要求与实际操作不成正比。按照整村推进有关精神，贫困村的水、电、路等基础设施需要整合相关部门资金予以扶持。但各部门的专项资金基本是专款专用，县一级几乎没有自主权，要从中调动资金异常艰难，其整合也就停留到文件上，实际操作中变成了雷声大雨点小。

四、做好贫困山区扶贫工作的建议

（一）创新扶贫开发思路，提高自我发展能力。贫困山区农民之所以穷，多数是缺乏致富门路和技术。现阶段扶贫要做到精准扶贫，应因村因户因人制宜。对一些生存条件恶劣的村组，有计划地实施“生态移民搬迁工程”；对一些缺乏致富门路的贫困户，按照“一村一品”的要求，实施“增收致富工程”，引导和组织农户“种高产田”、“栽摇钱树”、“养发家畜”、“开脱贫店”、“购致富车”等，并在资金方面给予大力扶持，增加农民收入；对那些缺少技术的困难户，大力实施“技能培训工程”，通过传播和推广农业技术，使大多数贫困农民能掌握1—2门实用技术，使其逐步奠定走出深山的基础。

（二）强化基础设施建设，加快新农村建设步伐。要抓住编制“十三五”规划的有利契机，以道路、供水、排水、供电、通信等基础设施建设为主要内容，按照长远规划、分步实施、适度超前的思路，高起点做好贫困村扶贫开发整体规划，统筹安排教育、卫生、文化等农村公共设施建设。全面加快农村公路建设，有效解决农民群众出行难和农产品运输难问题。加快农村电网改造，着力解决农村供电质量不高和农村电力配送不正常的问题。

（三）积极培育支柱产业，确保农业增效农民增收。要结合农户万元增收工程，因地制宜发展林下扶贫产业。充分利用贫困山区林业资源优势，积极培育扶持主导产业和特色产业，加大农业产业化龙头企业的扶持力度，建立完善“企业+基地+农户”的利益链结机制，全面提升贫困人口家庭收入。

（四）整合扶贫开发资金，发挥扶贫资金使用效益。按照“渠道不乱、用途不变、各负其责、各记其功”的原则，把财政专项扶贫资金、部门单位涉农资金、对口帮扶资金、社会各界捐赠资金捆绑起来，集中用于贫困村基础设施和产业发展上。在确定项目时，以人畜饮水、乡村通路、通电、通电视等为重点，不断增强贫困群众抵御自然灾害的能力，尽快改善贫困乡村群众的生产生活条件。坚持因村制宜、因户制宜，逐户落实增收项目，努力避免短期行为、重复性项目，减少资源浪费。同时，要筛选一批符合扶贫开发要求的重点项目，通过项目实施增强贫困山区贫困村发展的后劲。

（作者单位：贵州省天柱县财政局课题调研组）

责任编辑：欣闻