山东省郯城县开展农田水利建设资金整合的探索与实践

长期以来，涉及农田水利建设的项目资金分属水利、国土、发改、农业综合开发等部门管理，资金使用分散、项目布局无序、管理要求各异、投资标准不一等问题比较突出，严重影响了资金规模效益。为解决这些问题，2014年，山东省财政厅、发改委、国土厅、水利厅等部门启动实施农田水利建设资金整合工作，支持县级政府将全国新增千亿斤粮食产能规划田间工程建设、高标准基本农田土地整治、农业综合开发土地治理、小型农田水利重点县等资金（以下简称四项资金）整合起来，统筹用于高标准农田建设。郯城县作为全省农业大县和全国粮食生产先进县，被确定为第一批农田水利建设资金整合试点县。试点工作开展以来，进展总体顺利，但也存在一些困难和问题，需要从顶层设计方面进一步完善有关政策。

一、郯城县开展农田水利建设资金整合的主要做法

郯城县在整合工作中，紧紧围绕“一个突破”，坚持做到资金“三个统一”和项目“五个统一”，取得明显成效。

（一）“一个突破”。就是实现整合方式的突破。以往的支农资金整合模式，一般坚持“渠道不乱、用途不变，统筹规划、分工负责，各司其职、各记其功”，属于“拼盘式”整合。郯城县农田水利建设资金整合工作由县政府牵头抓总，旨在突破各项资金的部门管制，由“拼盘式”整合转向“实质性”整合，由以往的“各炒一盘菜，共做一桌席”，进一步深化为“不分你我他，共炖一锅菜”，最大限度地发挥资金规模效益。

（二）资金“三个统一”。一是“统一安排”。省财政厅、发改委、国土厅、水利厅联合下发通知，统一明确整合试点县四项资金控制规模，指导试点县根据资金控制规模合理规划项目区域和建设内容。二是“统一使用”。县政府打破资金的部门管制，按照全县农田水利建设需求和建设内容统筹安排使用四项资金，实现资金的实质性整合。三是“统一管理”。四项资金在县财政局内分属三个科室管理，资金管理要求和拨付程序不同。为规范项目实施和资金拨付程序，县财政局制定了《郯城县涉水涉地整合项目管理办法》、《郯城县涉水涉地整合资金管理办法》和《试点项目管理流程图》，规范项目资金报账流程，按照统一标准进行审核把关，实行相对集中管理。

（三）项目“五个统一”。一是“统一规划布局”。为保障项目区成方连片建设，郯城县以庙山镇小农水重点县项目区和相邻的李庄镇农业综合开发土地治理项目区为基础向外辐射划定整合项目区，并将全国新增千亿斤粮食产能规划田间工程、高标准基本农田土地整治项目纳入进来，项目区集中连片面积达8.75万亩（其中核心区4.3万亩，辐射区4.45万亩），解决了以往项目布局散乱无序、犬牙交错的问题。二是“统一标准质量”。郯城县对整合项目进行统一论证设计，按统一标准组织项目实施。整合工作开展以前，小农水重点县项目亩均投资1036元，全国新增千亿斤粮食田间工程建设项目亩均投资1500元，农业综合开发土地治理项目亩均投资1179元，高标准基本农田土地整治项目亩均投资306元。整合以后，核心区建设标准亩均达到1900元，着力打造高标准农田。三是“统一建设实施”。按照整合试点要求，需要将整合项目作为一个整体成立项目法人，统一公开招标，统一组织实施。考虑到四项资金立项时间先后不一，郯城县针对四项资金成立四个项目指挥部，在整合工作领导小组的统一领导下，分工负责各项目的招投标、项目推进、资金申请审核工作。四是“统一竣工验收”。根据项目的不同建设进度，整合工作领导小组对项目工程进行验收，统一委托中介机构进行单个项目和总项目的工程结算、项目决算工作，最后由审计部门统一进行审计决算。五是“统一建后管护”。项目竣工验收合格后，及时进行资产登记，统一移交所在乡、村管理维护，成立乡镇工程维护领导小组、村管护委员会，制定管护制度，明确专人负责，并鼓励和扶持农民用水户协会发展，筹措管护资金，进行经常性维护，确保建成工程正常运行、长期发挥效益。

二、整合工作中存在的主要问题

（一）政策限制问题。中央、省级有关部门在项目和资金方面管理过多、过细，有的项目仍然需要报中央部委审批，有的项目立项后工程设计还需要报省级审查论证，有的政策限制太死，存在“一刀切”问题，比如要求某种工程类型不得低于一定比例、某类建设内容不得高于一定比例，各类项目在资金方面也都执行不同的会计制度，等等。整合工作要求资金统筹安排、项目统筹管理，如不突破各类政策限制，整合效果就会打折扣；如突破政策限制，就会面临审计风险，这既是县级政府的担忧所在，也是各部门坚持行业管理要求的主要理由。

（二）审批程序问题。整合项目申报审批程序复杂，县政府指导财政、发改、国土、水利、农业综合开发等部门联合编制整合方案上报省级后，上级各业务主管部门仍然要求执行各自的申报审批程序，单独编制上报单项资金项目实施方案或项目计划。这就造成整合方案与单项资金实施方案“两张皮”的问题，不仅增加了工作成本，而且上级主管部门在单项资金实施方案或项目计划审查中过多地强调行业管理要求，有的甚至提出如不按其要求进行修改将取消项目安排，在一定程度上削弱了整合效果，也挫伤了县级开展整合的积极性。

（三）项目区域问题。农田水利建设资金整合的核心，是把四项资金作为一项资金统筹安排，把整合项目区作为一个项目统筹规划，各项资金建设内容互为补充，真正做到实质整合。但在具体工作中，囿于各自管理办法规定和项目验收的要求，有的上级主管部门仍然要求划定自己的项目区域，独立组织实施，有的明确提出不得与其他项目区交叉，甚至不允许其他项目在其项目区内进一步提高投资标准，这就造成各单项项目仍然存在各自为政、各行其是的问题，不能真正发挥资金整合的规模效益。

（四）工程设计问题。按照各单项资金项目管理要求，各部门需聘用不同的设计单位，而且各个项目定额标准和基础单价各异，比如，发改部门要求设计单位具备水利、农业乙级以上设计资质，并在工程设计评审中执行水利水电定额标准，国土部门要求具备土地开发整理资质， 水利、农业综合开发部门也都有各自的资质要求， 工作中难以选取同时符合所有部门要求的设计单位，最后只能分别设计，造成在设计思路、定额控制及单项标准等方面存在较大差异，严重影响了试点项目建设内容和建设标准的统一性。

（五）立项时间问题。各单项资金分属不同部门管理，且都是中央项目，由于各部门工作进度不一，造成项目立项时间不一致。高标准基本农田土地整治和农业综合开发土地治理项目均提前一年申报，小农水重点县项目一次立项实施三年，全国新增千亿斤粮食产能规划田间工程当年申报当年审批。郯城县上述四项资金实施方案批复（备案）时间分别为2014年6月、2015年3月、4月和6月份。立项时间不一致，造成四项资金无法进行统一招投标，整合项目不能同步实施，同步完工，也难以实现统一竣工验收。

三、完善农田水利建设资金整合机制的政策建议

（一）理顺职能分工。开展农田水利建设资金整合的困难和阻力，根源在中央层面，症结在部门利益。由于涉及农田水利建设的资金都是中央项目资金，在政策内容、申报审批、项目管理、资金使用等方面，国家有关部委都有明确规定，且要求不一，程序各异，地方政府开展资金整合工作受到很多掣肘。为此，需要从中央层面理顺部门职责，最好项目由一个部委负责，资金由财政部门一个司局负责，统一政策内容、建设标准、管理程序，从根本上解决多头管理、使用分散的问题。

（二）放宽政策限制。针对各项资金政策规定过细、过死等问题，建议中央和省级在出台政策时充分考虑基层千差万别的实际情况，以及农民群众多样化的政策需求，多一些指导性意见，少一些“一刀切”政策，以便在政策落实上更接“地气”。同时，建议在农田水利建设项目管理上，进一步下放管理权限，中央和省级层面主要抓宏观指导，重点明确各地的工作任务和目标要求，放宽在项目选择、区域划定、工程设计、招投标等方面的限制性规定，把管理权限都交给地方，资金也尽可能地采取因素法切块下达，赋予地方更多自主权，以便地方结合实际统筹安排各类项目资金。

（三）统一时间安排。农田水利建设主要集中在春、秋两季，一旦错过最佳施工季节，耽误至少半年，针对当前各项农田水利建设项目启动时间不一的问题，建议国家发改、国土、水利、农业综合开发等部门在部署安排相关工作时，尽可能做到步调一致，便于地方政府统一安排各类项目组织实施和竣工验收。最好是提前一年部署下一年度项目申报立项工作，年底前完成批复立项工作，地方政府在下一年度开始后即可开展工程设计、招投标、组织实施等各项工作，当年即可完成建设任务，进行竣工验收。

（四）简化管理程序。就目前开展的省级农田水利建设资金整合试点，建议省级财政、发改、国土、水利、农业综合开发等部门根据各行业管理要求，统一明确整合方案编制要求，试点县整合方案上报后统一组织审批，并以此作为项目立项和竣工验收的依据，各主管部门不再按照各自的管理程序组织单独申报项目实施方案。为此，需要中央有关部委赋予试点省份更大自主权，允许地方根据整合工作需要，突破管理程序上的限制，为地方开展农田水利建设资金整合创造宽松环境。

（作者单位：山东省财政厅农业处 郯城县人民政府〔挂职〕）

责任编辑：洪峰